Onder de huidige overleveringswetgeving – die het overleveren van verdachten tussen Nederland en andere Europese lidstaten regelt – heeft het OM diverse taken en bevoegdheden, onder andere met betrekking tot de detentie van personen waartegen een Europees Aanhoudingsbevel (EAB) is uitgevaardigd. Naar aanleiding van een prejudiciële vraag van een Belgische rechter oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie op 24 november 2020 echter dat het OM in Nederland niet als ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ kan gelden in het kader van de overleveringsprocedure. De reden hiervoor is dat de Minister van Justitie en Veiligheid bevoegd is tot het geven van individuele instructies en aanwijzingen aan het Openbaar Ministerie. Hierdoor opereert het OM naar het oordeel van het Hof in de overleveringsprocedure onvoldoende onafhankelijk.

De zaak voor het HvJ EU

In september 2017 heeft een Belgische onderzoeksrechter een EAB uitgevaardigd tegen AZ, een Belgisch onderdaan, die werd beschuldigd van, kort gezegd, oplichting. In december 2017 is AZ aangehouden in Nederland en bij beslissing van de Rechtbank Amsterdam overgeleverd aan de Belgische autoriteiten. In januari 2018 heeft de onderzoeksrechter die aan de basis lag van het EAB een aanvullend EAB uitgevaardigd voor andere feiten dan die waarvoor AZ was overgeleverd, waarmee hij de Nederlandse autoriteiten dus eigenlijk verzocht om af te zien van toepassing van de specialiteitsregel waarin het kaderbesluit betreffende het EAB voorziet. Volgens deze regel kan een persoon die op grond van een EAB aan de uitvaardigende lidstaat is overgeleverd, namelijk niet door de rechterlijke autoriteiten van deze lidstaat worden vervolgd en berecht of anderszins van zijn vrijheid worden beroofd wegens andere vóór zijn overlevering gepleegde feiten dan die welke de reden voor zijn overlevering waren, behalve als de uitvoerende rechterlijke autoriteit daar toestemming voor geeft. In februari 2018 heeft de officier van justitie bij het arrondissementsparket Amsterdam toestemming verleend om de vervolging uit te breiden overeenkomstig het aanvullend EAB. Daarop is AZ in België vervolgd en veroordeeld voor de feiten die in het oorspronkelijke en het aanvullende EAB zijn vermeld.

AZ is tegen zijn strafveroordeling opgekomen bij het Hof van Beroep in Brussel, dat aan het Hof van Justitie EU vroeg of de officier van justitie bij het parket Amsterdam kan worden beschouwd als een ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ in de zin van het kaderbesluit betreffende het EAB en aldus bevoegd is om de in dit kaderbesluit bedoelde toestemming te verlenen.

Het oordeel van het Hof

Het Hof verklaart ten eerste dat het begrip ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’, net als het begrip ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteit’, een autonoom begrip van het Unierecht is dat niet enkel naar rechters of rechterlijke instanties verwijst. Het slaat ook op rechterlijke autoriteiten die in de betrokken lidstaat deelnemen aan de strafrechtsbedeling, onafhankelijk te werk gaan, met name ten opzichte van de uitvoerende macht, en hun taken vervullen in het kader van een procedure die voldoet aan de vereisten van een effectieve rechterlijke bescherming.

Om de inhoud van het begrip ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ te bepalen, hanteert het Hof de criteria die het in zijn rechtspraak over ‘uitvaardigende rechterlijke autoriteiten’ heeft ontwikkeld, wat het rechtvaardigt onder verwijzing naar het feit dat beide rechterlijke autoriteiten dezelfde status en aard hebben, hoewel ze elk verschillende taken uitvoeren. Het Hof komt tot die slotsom op basis van verschillende elementen. Het onderstreept dat een beslissing over de tenuitvoerlegging van een EAB, net als een beslissing over de uitvaardiging ervan, moet uitgaan van een rechterlijke autoriteit die voldoet aan de vereisten die inherent zijn aan een effectieve rechterlijke bescherming, waaronder de waarborg van onafhankelijkheid.

In de tweede plaats oordeelt het Hof dat de toestemming om van de specialiteitsregel af te wijken, los van de vraag of ze door dezelfde rechterlijke autoriteit moet worden verleend als die welke het EAB heeft uitgevoerd, hoe dan ook niet kan worden gegeven door een officier van justitie van een lidstaat die weliswaar aan de rechtsbedeling deelneemt, maar in de uitoefening van zijn beslissingsbevoegdheid individuele instructies kan ontvangen van de uitvoerende macht. Een dergelijke officier van justitie beantwoordt namelijk niet aan de noodzakelijke voorwaarden om als ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’ te worden aangemerkt. Om die toestemming te kunnen verlenen en dus de specialiteitsregel buiten toepassing te kunnen laten, is volgens het Hof de tussenkomst vereist van een autoriteit die deze voorwaarden vervult. Deze beslissing moet immers worden onderscheiden van de beslissing over de tenuitvoerlegging van een EAB en brengt voor de betrokkene andere gevolgen mee. Het Hof benadrukt in het bijzonder dat de betrokkene weliswaar al aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit is overgeleverd, maar dat de gevraagde toestemming een ander strafbaar feit betreft dan dat welk zijn overlevering heeft gerechtvaardigd, en dus de vrijheid van deze persoon kan aantasten omdat ze tot een zwaardere veroordeling kan leiden.

In deze zaak wijst het Hof erop dat volgens het Nederlandse recht de beslissing om het EAB uit te voeren finaal aan een rechtbank toekomt, terwijl de beslissing om toestemming te verlenen uitsluitend door de officier van justitie wordt genomen. Deze laatste kan echter individuele instructies krijgen van de Nederlandse Minister van Justitie en is dus geen ‘uitvoerende rechterlijke autoriteit’.

Grote gevolgen voor rol OM

Het oordeel van het Hof heeft grote gevolgen voor de rol van het OM in de uitvoering van Europese Aanhoudingsbevelen die door andere EU-lidstaten zijn uitgevaardigd. In de beslissing van de Internationale Rechtshulpkamer (IRK) van de Rechtbank Amsterdam wordt in algemene zin geoordeeld dat, totdat de Nederlandse wet naar aanleiding van het arrest van het Hof is aangepast, de IRK per taak of bevoegdheid zal beoordelen in hoeverre deze nog aan het Openbaar Ministerie toekomt.

Rechtbank moet eerder oordelen over detentie

Meer specifiek oordeelt de rechtbank dat het OM nog steeds bevoegd is om personen tegen wie een EAB is uitgevaardigd gevangen te zetten, maar dat de verdere detentie van de betrokken persoon kort daarna door de raadkamer van de rechtbank beoordeeld moet worden, in plaats van pas wanneer de zaak inhoudelijk door de rechtbank wordt behandeld. Ook heeft de rechtbank duidelijk gemaakt dat wanneer zij de overlevering toestaat, die beslissing ook een machtiging inhoudt aan het OM om de betrokken persoon daadwerkelijk over te brengen naar de lidstaat die het EAB heeft uitgevaardigd.  

ECLI:NL:RBAMS:2020:5778
HvJ EU C-510/19, ECLI:EU:C:2020:953