Wetsvoorstel (07-03-2025) tot Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de introductie van een tweestatusstelsel en het aanscherpen van de vereisten bij nareis (Wet invoering tweestatusstelsel)
—Dit wetsvoorstel is onderdeel van een breder pakket aan maatregelen en wetsvoorstellen, met als doel om de asielinstroom te beperken.
Met de invoering van een tweestatusstelsel komt er een duidelijker onderscheid tussen de status van vluchtelingen en subsidiair beschermden, waardoor er striktere nareisvoorwaarden gesteld kunnen worden aan de laatste groep. Verder beperkt dit wetsvoorstel de gezinsleden die in aanmerking kunnen komen voor nareis, zowel voor personen met de vluchtelingenstatus als voor vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus. Als dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven wordt bij de verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000, onderscheid gemaakt tussen de verlening van de verblijfsvergunning aan de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag en de vreemdeling die in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. Dat gebeurt door een wijziging van het huidige artikel 29, en de introductie van een nieuw artikel 29a inzake subsidiair beschermden in de Vw 2000. Aan de vreemdeling die vluchteling is, wordt voortaan een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verstrekt als bedoeld in artikel 28, gelezen in samenhang met artikel 29, lid 1 Vw 2000. Aan de vreemdeling die de subsidiairebeschermingsstatus verkrijgt wordt voortaan een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verstrekt als bedoeld in artikel 28, gelezen in samenhang met het nieuwe artikel 29a, lid 1 Vw 2000.
De Gezinsherenigingrichtlijn kent gunstiger voorwaarden toe aan vluchtelingen om gezinsleden over te laten komen, dan aan andere onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven. Zo mogen de in die richtlijn opgenomen mogelijke voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging, zoals het beschikken over huisvesting of stabiele inkomsten, niet worden gesteld aan een vluchteling, mits het verzoek om gezinshereniging wordt ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus. Ook is het niet mogelijk een wachttermijn te hanteren. Voor subsidiair beschermden schrijft de Gezinsherenigingsrichtlijn deze gunstiger voorwaarden niet voor. Tot op heden heeft Nederland er voor gekozen de Gezinsherenigingsrichtlijn ook op subsidiair beschermden toe te passen. Met de introductie van een tweestatusstelsel kiest de regering ervoor om de Gezinsherenigingsrichtlijn niet langer analoog toe te passen op subsidiair beschermden. De belangrijkste consequentie van de invoering van een tweestatusstelsel is daarom dat er strengere voorwaarden kunnen worden verbonden aan de nareis van gezinsleden van subsidiair beschermden. Aan een nareizend gezinslid van een houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29a (nieuw) Vw 2000, wordt dan slechts een afgeleide asielvergunning verstrekt als:
- twee jaar zijn verstreken gerekend vanaf de datum waarop de asielaanvraag van de vreemdeling met subsidiaire bescherming is ingewilligd;
- de vreemdeling met subsidiaire bescherming zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan; en
- de vreemdeling met subsidiaire bescherming beschikt over huisvesting.
Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over wat wordt verstaan onder het zelfstandig en duurzaam beschikken over voldoende middelen van bestaan. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de voorwaarden die gelden in reguliere zaken. Dit komt neer op een bedrag ten hoogte van het minimumloon. Van een alleenstaande minderjarige vreemdeling met een (subsidiaire beschermings-)status wordt niet verwacht dat aan deze voorwaarde wordt voldaan.
Doordat de vreemdeling met subsidiaire bescherming zelf moet voorzien in huisvesting voordat gezinshereniging mogelijk is wordt voorkomen dat aan de nareizende gezinsleden opvang door het COA moet worden geboden. Van een alleenstaande minderjarige vreemdeling met een (subsidiaire beschermings-)status wordt niet verwacht dat aan deze voorwaarde wordt voldaan. Tevens wordt de groep die in aanmerking komt voor gezinshereniging via nareis teruggebracht tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin. Deze beperking geldt zowel voor de nareis van gezinsleden van vluchtelingen, als voor de nareis van vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus. In de loop der jaren is het nareisbeleid, onder andere als gevolg van jurisprudentie, verbreed en complexer geworden. Ter verbetering hiervan wordt het nareisbeleid versimpeld en beperkt. De regering sluit met de nieuwe, beperktere definitie van het kerngezin aan bij de minimale normen van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Nareis wordt beperkt tot:
- de meerderjarige echtgenoot;
- het biologische of geadopteerde kind;
- de ouders, indien de houder van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd een alleenstaande minderjarige vreemdeling is;
- de minderjarige broer of zus, indien die vreemdeling een alleenstaande minderjarige is, die broer of zus gelijktijdig met een ouder, bedoeld in onderdeel c, de aanvraag heeft ingediend en ten laste komt van die ouder.
De mogelijkheid voor meerderjarige kinderen en pleegkinderen om als nareizend gezinslid in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, wordt geschrapt. Ook wordt de mogelijkheid voor ongehuwde partners om te kunnen nareizen geschrapt. Dit laat onverlet dat ongehuwde levenspartners en meerderjarige kinderen die feitelijk tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich nog altijd kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM. De IND toetst hier ambtshalve aan. Uit artikel 8 EVRM volgt geen algemeen recht tot gezinshereniging, maar wel een verplichting om in individuele gevallen een belangenafweging tussen het belang van de vreemdeling tot gezinshereniging en het belang van de Nederlandse staat te verrichten.
De memorie van toelichting erkent dat de introductie van het tweestatusstelsel zal leiden tot een hogere belasting van de IND, zowel in beroepszaken, maar ook bij de behandeling van aanvragen om een verblijfsvergunning asiel. De IND zal uitgebreider moeten motiveren waarom aan de vreemdeling niet de vluchtelingenstatus wordt verleend, met gevolgen voor de benodigde tijd voor het afnemen van het gehoor en het te nemen besluit. Als gevolg van de verwachte procedures tegen een weigering de vluchtelingenstatus te verlenen, is het bovendien waarschijnlijk dat er meer zij-instroom zal zijn omdat in beroep kan worden geoordeeld dat onvoldoende is gemotiveerd waarom er geen grond is voor verlening van de vluchtelingenstatus. De kans is aanwezig dat de zaak terug wordt verwezen naar de IND voor herstel van motiveringsgebreken op dit punt. Dit zal een aanzienlijke werkbelasting voor de IND met zich brengen, en kan tevens leiden tot langere doorlooptijden. Eveneens erkent de memorie van toelichting dat het stellen van aanvullende voorwaarden aan de nareis van subsidiair beschermden en de voorgenomen beperking tot het kerngezin zal leiden tot uitvoeringsgevolgen voor de IND. De IND moet in elke zaak tevens aan de aanvullende voorwaarden gaan toetsen. Dit betekent dat de IND vaker herstel verzuim zal moeten bieden en de doorlooptijden op zullen lopen. De verwachting is bovendien dat veel aanvragen door de combinatie van voorwaarden zullen worden afgewezen (inschatting is boven de 90%). Dit heeft als gevolg dat de IND naast aan de nareisvoorwaarden ook ambtshalve zal moeten doortoetsen aan artikel 8 EVRM. Dit is een complexe toets waarbij door de IND een belangenafweging gemaakt zal moeten worden. Indien ook op basis van artikel 8 EVRM niet tot een inwilliging wordt gekomen, zal er een definitieve afwijzing in eerste aanleg volgen. In de meeste gevallen zal er vervolgens een bezwaarprocedure volgen, waarbij de IND de vreemdelingen en/of diens gezinslid ook moet horen. Dit kost de IND veel extra tijd en capaciteit. Omdat de verwachting is dat in bezwaar ook vaak niet aan de voorwaarden wordt voldaan, zal in veel van deze zaken beroep worden ingesteld. De verwachting is eveneens dat er ook dan meer zij-instroomzaken zullen zijn, die maken dat weer opnieuw op zaken beslist moet worden. Dit zal ook extra tijd en capaciteit kosten. In brede zin wordt ook een waterbedeffect verwacht van nareisaanvragen naar het reguliere kader en artikel 8 EVRM. Om dezelfde redenen zullen ook de maatregelen ter beperking van de nareismogelijkheden van ongehuwde partners, meerderjarige kinderen en pleegkinderen de IND naar verwachting meer werk opleveren, aldus de memorie van toelichting.
Adviezen
Het wetsvoorstel is gedurende één week in consultatie gegeven bij de Rvdr, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Nederlandse Orde van Advocaten en de IND. Voorts zijn na deze termijn nog (nadere) adviezen ontvangen van de RvdR, de IND, de Commissie Meijers, de Nederlandse Vereniging voor rechtspraak en de Wetenschappelijke Commissie daarvan, de Inspectie Justitie en Veiligheid, Nidos, het College voor de Rechten van de Mens, het COA en de Adviesraad Migratie. Uit vrijwel alle reacties spreken zorgen over de snelheid waarmee het onderhavige proces is doorlopen, gezien de beperkte voorbereidingstijd van het wetsvoorstel, de duur van de consultatieperiode en de omstandigheid dat de consultatie beperkt is opgezet. De regering acht het echter noodzakelijk om direct en met urgentie in te zetten op een breed pakket aan maatregelen om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom te verminderen. Op opmerkingen inhoudende dat de asielinstroom op dit moment niet uitzonderlijk hoog is en dat niet wordt gemotiveerd waarom de maatregelen uit het onderhavige voorstel noodzakelijk zijn omdat het grootste gedeelte van de migratie afkomstig is uit arbeids- en andere vormen van migratie en dat de overheid de tekorten in de opvang zelf gecreëerd heeft reageert de regering met de opmerking dat het Nederlandse asielsysteem naar het oordeel van de regering in de huidige vorm onhoudbaar is. De regering erkent dat de maatregelen in dit wetsvoorstel (aanzienlijke) consequenties kunnen hebben voor de werklast en doorlooptijden van de rechtspraak. Dit mag in de ogen van deze regering echter geen reden zijn om van een interventie af te zien nu die regering in algemene zin verwacht dat de invoering van een tweestatusstelsel, samen met het bredere pakket aan maatregelen, leidt tot een substantiële beperking van de asielinstroom en de nareis van gezinsleden.
Wat betreft de risco’s inzake de samenhang tussen dit wetsvoorstel en het Asiel- en Migratiepact, dat op 12 juni 2026 van kracht wordt en eveneens aanzienlijke gevolgen voor de uitvoering en de rechtspraak heeft, waarop in meerdere adviezen is gewezen, meldt de regering dat dit is onderkend maar dat wederom vanwege de noodzaak om direct en met urgentie in te zetten op een breed pakket aan maatregelen om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten, ervoor is gekozen om de inwerkingtreding van het Migratiepact niet af te wachten.
Geen overgangsrecht
In het onderhavige voorstel van wet is geen overgangsrecht opgenomen. Uit het huidige artikel 1.27 Vreemdelingenbesluit 2000 volgt dat het recht dat gold op het moment van de aanvraag van toepassing zal zijn op aanvragen tot nareis. Toch zullen de maatregelen na inwerkingtreding niet alleen van toepassing zijn op nieuwe aanvragen, maar ook op lopende aanvragen tot verlening of verlenging van een vergunning waarop nog geen beslissing is genomen. De datum waarop het besluit wordt genomen zal bepalend worden voor de vraag welk recht van toepassing is. Artikel 1.27 Vb 2000 zal hierop zo nodig worden aangepast.