Dit zijn de belangrijkste conclusies van de Onderzoekscommissie Ontnemingsschikking, die bestaat uit mr. dr. M. (Marten) Oosting (voorzitter), mr. F.G. (Frans) Bauduin, mr. J.W. (Jaap) van den Berge en prof. mr. M.J.(Matthias) Borgers. Het eerste deel van de onderzoeksopdracht van de Commissie betrof de ontnemingsschikking van het Openbaar Ministerie en H.over de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Het tweede deel van de onderzoeksopdracht had betrekking op de informatie die over de schikkingsovereenkomst al dan niet beschikbaar was of is geweest bij de opeenvolgende bewindslieden, het Openbaar Ministerie en het ministerie van (Veiligheid en) Justitie, een en ander in de periode van 1994 tot 2015. Tevens voegde de Onderzoekscommissie onder dit deel de vraag naar de kennis van de minister-president en de overige bewindspersonen over de bedragen die te maken hebben met de schikking met H.

De ontnemingsschikking

De ontnemingsschikking van het Openbaar Ministerie (vertegenwoordigd door de officieren van justitieTeeven en Swagerman) met Cees H. in 2000 heeft betrekking op winst die H. in de periode 1989 – 1993 zou hebben verkregen met hasjhandel. Overeengekomen werd dat een bedrag van 750.000 gulden zou worden ontnomen. Volgens een proces-verbaal van de FIOD van 15 december 1994 hadden de bij H. aangetroffen vermogensbestanddelen op dat moment een waarde van ruim 21 miljoen gulden (waarvan voor 4.693.595 gulden onder beslag lag). In dit proces-verbaal werd gesteld dat dit bedrag ook het wederrechtelijk verkregen voordeel van H. vertegenwoordigde. Het ging daarbij overigens om de laagste schatting van het voordeel van H. die in de ontnemingsprocedure is gemaakt. Het Openbaar Ministerie heeft de vraag of dit bedrag – geheel of gedeeltelijk – kon worden toegerekend aan de hasjhandel waarvoor H. is veroordeeld niet door de rechter laten beantwoorden, en daarover ook niet zelf een standpunt bepaald. In plaats daarvan is besloten om af te zien van voortzetting van de in 1994 ingezette gerechtelijke ontnemingsprocedure, en om in te zetten op ontneming via een schikkingsovereenkomst.

De Onderzoekscommissie acht de in 1998 gemaakte keuze voor ontneming via een schikking aanvechtbaar. Uit het onderzoek van de FIOD blijkt dat in de periode waarin de hasjhandel plaatsvond, H. de beschikking heeft gehad over aanzienlijke vermogensbestanddelen en dat vele mutaties hebben plaatsgevonden op naar H. herleidbare rekeningen. De  Onderzoekscommissie heeft geen aanwijzingen aangetroffen voor een legale herkomst van die vermogensbestanddelen. Uitvoering van het door de rechter op 29 november 1994 gelaste nader strafrechtelijk financieel onderzoek en nadere behandeling van de zaak bij de rechter had dan ook voor de hand gelegen, in plaats van het treffen van een schikking voor het relatief lage te ontnemen bedrag van 750.000 gulden. Aan de hoogte van dat bedrag lag ook geen duidelijk onderbouwde keuze van het Openbaar Ministerie ten grondslag. De Onderzoekscommissie heeft niet kunnen vaststellen dat met H. een afspraak zou zijn gemaakt tot het ‘afschalen’ van de ontnemingsprocedure in ruil voor informatie.

Ook de procedure met betrekking tot de totstandkoming van de schikking geeft de Onderzoekscommissie reden tot kritiek. Het college van procureurs-generaal heeft op 15 februari 2000 ingestemd met de hoogte van het voorgestelde schikkingsbedrag. Bij zijn beoordeling beschikte het college echter niet over de tekst van het concept van de voorgenomen schikkingsovereenkomst. Ook had het geen informatie gekregen over de juiste hoogte van het bedrag van de onder beslag liggende vermogensbestanddelen van H., terwijl het evenmin beschikte over stukken met betrekking tot de geschatte hoogte van het verkregen voordeel. Daarmee vertoont het proces van goedkeuring door het college een aantal duidelijke tekortkomingen.

In een brief van 25 februari 2000, parallel aan de brief met het concept van de ontnemingsschikking, heeft Teeven aan H. toezeggingen gedaan over strafkorting. Materieel gezien, was hiermee sprake van een package-deal. De parallelle brief is niet aan het college voorgelegd. Overigens hadden het college van procureurs-generaal en de minister van Justitie al in 1999 een package-deal – koppeling tussen ontneming en strafkorting – uitdrukkelijk afgewezen.

In de definitieve versie van de schikkingsovereenkomst (juni 2000) is een clausule toegevoegd over geheimhouding van de overeenkomst naar de Belastingdienst. Ook die tekst is niet aan het college voorgelegd. De Onderzoekscommissie ziet geen rechtvaardiging voor het bewust onthouden van informatie over de schikking aan de Belastingdienst. Overigens hadden Teeven en Swagerman al eerder – anders dan was voorgeschreven in een richtlijn van het college procureurs-generaal van 1998 – de Belastingdienst niet geïnformeerd over de voorgenomen schikkingsovereenkomst. De Belastingdienst is evenmin op de hoogte gesteld van de overmaking door het Openbaar Ministerie, op 7 september 2001, van 4.710.627,15 gulden aan H., ter uitvoering van de schikkingsovereenkomst. De Onderzoekscommissie is nagegaan of H. aan zijn fiscale verplichtingen heeft voldaan. Zij heeft dat echter niet kunnen vaststellen, omdat de Belastingdienst niet beschikt over een dossier van H. waaruit blijkt dat sprake is van aangifte inkomsten- of vermogensbelasting.

Bij de overmaking aan H. ging het om tegoeden op twee rekeningen bij een Luxemburgse bank, ter waarde van 5.303.590,82 gulden. Dit bedrag omvatte ruim 1,6 miljoen gulden aan rente-inkomsten die waren verkregen tijdens het beslag in de periode van 1993 tot 2001. Daar kwam een bedrag bij van 157.037,36 gulden dat al langer (onder strafrechtelijk conservatoir beslag) stond op de rekening van het arrondissementsparket Amsterdam. Na aftrek van 750.000 gulden – het te ontnemen bedrag – resteerde een aan H. overtemaken bedrag van 4.710.627,15 gulden. Bij de afrekening heeft het Openbaar Ministerie overigens ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat al in 1999 een bedrag van 41.465,57 gulden was verrekend met in beslag genomen gelden. Dat bedrag was H. verschuldigd in verband met de schade bij een gewelddadige uitbraakpoging met semtex in 1994. Dit betekent dat het bedrag van de ontneming feitelijk niet 750.000 gulden is geweest, maar 708.534,43 gulden.

Gebeurtenissen in 2014/15

De wijze waarop de minister van Veiligheid en Justitie, het ministerie en het Openbaar Ministerie hebben gereageerd op de uitzendingen van Nieuwsuur van 11 maart 2014 en 4 maart 2015 wordt gekenmerkt door ontbreken van een goede regie en onvoldoende probleembesef.
Er is vruchteloos gezocht naar informatie die – naar de Onderzoekscommissie heeft vastgesteld – wel aanwezig was, maar door slechte archivering bij de gerechtelijke organisatie in Amsterdam helaas moeilijk toegankelijk.

Toen in april 2014 werd besloten tot een grondig onderzoek heeft minister Opstelten ten onrechte, tegen een ambtelijk advies in, ervan afgezien om dat onderzoek op te dragen aan een onafhankelijke onderzoeker. Het onderzoek werd ingesteld door het Openbaar Ministerie en opgedragen aan oud-procureur-generaal Van Brummen. Diens onderzoek stond onder hoge tijdsdruk en was onvoldoende grondig, zodat niet werd doorgedrongen tot de juiste informatie over de bedragen die waren gemoeid met de schikkingsovereenkomst.

De waarde van archief

Gelijktijdig met het rapport van de commissie Oosting maakte de Erfgoedinspectie haar rapport ‘De waarde van archief - Rapport over de naleving van de Archiefwet 1995 in de zaak Cees H.’ openbaar. De Erfgoedinspectie acht het waarschijnlijk dat de onduidelijkheid die te lang is blijven bestaan over de feitelijke afwikkeling van de schikking tussen het Openbaar Ministerie (OM) en Cees H., waar minister Opstelten over sprak toen hij op 9 maart 2015 zijn aftreden aankondigde naar aanleiding van deze zaak mede veroorzaakt is door problemen met de betrouwbaarheid van het archief. Waren de dossiers met betrekking tot de schikking wel volledig en toegankelijk? Kon de gang van zaken aan de hand van de dossiers worden gereconstrueerd en konden genomen besluiten zo worden verantwoord? Deze overwegingen waren voor de Erfgoedinspectie aanleiding om een inspectie van het archiefbeheer rond de schikking uit te voeren.

De Erfgoedinspectie heeft op grond van haar inspectie het algemene beeld gekregen dat het archiefbeheer van het ontnemingsschikkingsdossier van Cees H. niet in orde was. Het originele ontnemingsschikkingsdossier is er niet meer en er zijn alleen nog her en der verspreide kopieën van stukken uit dit dossier. De stukken betreffende de financiële afhandeling van de schikking bevonden zich bovendien op de verkeerde plaats. Dit kon gebeuren omdat de regels van de Archiefwet met betrekking tot toegankelijkheid en selectie niet werden nageleefd door het Openbaar Ministerie in Amsterdam.

De kwaliteit van het archiefbeheer bij het Openbaar Ministerie is volgens de Erfgoedinspectie nu weliswaar verbeterd maar de geordende en toegankelijke staat van een ont-nemingsschikkingsdossier is nog steeds niet volledig gegarandeerd.

Aanbevelingen

Minister Van der Steur (Veiligheid en Justitie) neemt de aanbevelingen over uit het rapport van de Commissie Oosting. Ook neemt hij de aanbevelingen van de Erfgoedinspectie over. Dit blijkt uit een brief die op 9 december 2015 naar de Tweede Kamer is gestuurd.

Normeren ontnemingsschikkingen

Ten eerste beveelt de Commissie aan om het aangaan van ontnemingsschikkingen te normeren in beleidsregels en procedurevoorschriften.

Deze voorschriften zouden betrekking moeten hebben op de vraag in welke situatie een officier van justitie zelfstandig bevoegd is om een schikking aan te gaan, in welke gevallen een schikking zou moeten worden voorgelegd aan de hoofdofficier van justitie en in welke gevallen een schikking – met tussenkomst van de hoofdofficier – wordt voorgelegd aan het College. Ook zou moeten worden omschreven, welke categorieën schikkingen het College met de minister zou moeten afstemmen. De Commissie geeft in overweging om een standaardwerkwijze te ontwikkelen. In beleidsregels en procedurevoorschriften zou in het bijzonder aandacht moeten bestaan voor de proportionaliteit van de schikking en zou ook het afstemmingstraject met de Belastingdienst moeten worden vastgelegd. De Commissie doet de aanbeveling om het overleg met de Belastingdienst verplicht te stellen en eventuele uitzonderingen op die plicht nauwkeurig te omschrijven.

Het aangaan van schikkingen is, aldus de minister, nu al genormeerd in de ‘Aanwijzing afpakken’ (een beleidsregel) en in een interne instructie binnen het OM, de ‘Instructie afpakken’. Ten dele stroken deze Aanwijzing en deze Instructie al met de aanbevelingen die de Commissie ter zake doet. Waar dit niet het geval is, zal het College van procureurs-generaal de reeds voorgenomen herziening van genoemde Aanwijzing en Instructie aangrijpen om deze in lijn met de aanbeveling van de Commissie te wijzigen.

De Commissie benadrukt volgens de minister ook zeer terecht het belang van nauwe samenwerking tussen het OM en de Belastingdienst en van het samenwerkingsprotocol dat beide partijen op 1 juli 2015 hebben gesloten. De inhoud van dit protocol, dat mede betrekking heeft op samenwerking ter zake van ontnemingsschikkingen, zal naar aanleiding van de hierop betrekking hebbende aanbevelingen worden verduidelijkt en waar nodig, in overleg met de Belastingdienst, worden aangepast.

Besluitvorming ontnemingsschikking

Ten tweede doet de Commissie de aanbeveling om de procedure van besluitvorming over het aangaan van schikkingen in een interne handleiding van het OM te omschrijven. Daarin dienen alle stappen in de besluitvorming schematisch te worden weergegeven en van een nadere toelichting te worden voorzien. Ook de archivering is een belangrijk punt van aandacht, waaraan in deze handleiding aandacht moet worden besteed.

Ook in deze aanbeveling kan de minister zich vinden. In het kader van eerdergenoemde herziening van de Aanwijzing afpakken zal het College onderzoeken hoe de omschrijving van de besluitvormingsprocedure over het aangaan van schikkingen kan worden verbeterd. Daarbij neemt het College de aanbevelingen van de ommissie tot uitgangspunt.

Externe verantwoording

Ten derde doet de Commissie de aanbeveling om over interne besluitvorming van het OM extern verantwoording af te leggen. Deze aanbeveling wordt ook overgenomen.

Rechterlijke toetsing

Ten vierde beveelt de Commissie aan te bezien of rechterlijke toetsing van
ontnemingsschikkingen in het algemeen wenselijk is.

In de Contourennota die is opgesteld in het kader van de Modernisering van het Wetboek van Strafvordering, heeft de minister reeds aangekondigd de regeling van de ontnemingsschikking tegen het licht te willen houden. Overwogen wordt een schikking ook na de beslissing in de ontnemingsprocedure in eerste aanleg mogelijk te maken. Een dergelijke schikking zou dan wel van een rechterlijk fiat moeten worden voorzien. De aanbeveling van de Commissie inzake rechterlijke toetsing van schikkingen heeft een bredere reikwijdte. Zij ziet ook op de situatie waarin een schikking wordt aangegaan nog voordat de ontnemingszaak is aangebracht, dan wel lopende de ontnemingsprocedure in eerste aanleg. De minister zal deze aanbeveling bij de verdere voorbereiding van de aangekondigde wijziging van de schikkingsregeling bij de modernisering van het Wetboek van Strafvordering betrekken.

Rechter-commissaris

Ten vijfde doet de Commissie de aanbeveling om helderheid te verschaffen over de vraag in hoeverre toezeggingen omtrent voordeelsontneming aan de rechter-commissaris moeten worden voorgelegd.

Met de Commissie stelt de minister vast dat duidelijkheid dient te bestaan in hoeverre en onder welke waarborgen toezeggingen omtrent voordeelsontneming kunnen worden gedaan. Uitgangspunt is dat bij ontnemingsschikkingen uitsluitend lagere bedragen dan het geschatte voordeel kunnen worden overeengekomen, indien dat verenigbaar is met de primaire doelstelling van deze schikkingsfiguur: het voorkomen van een tijdrovende, openbare rechterlijke behandeling van een ontnemingsvordering waardoor efficiënte ontneming van het wederrechtelijk genoten voordeel mogelijk is. Niettemin kan aan een getuige die tevens verdachte is of die is veroordeeld de toezegging worden gedaan dat een eventuele ontnemingsvordering wordt verlaagd. Die toezegging kan, behalve via een rechterlijke behandeling van de ontnemingsvordering, ook worden geëffectueerd door het treffen van een ontnemingsschikking. In beide gevallen vindt ook nu al door de rechter-commissaris toetsing plaats van de toezegging over voordeelsontneming. Bij gelegenheid van de hierboven bij aanbeveling 4 bedoelde wijziging van de schikkingsregeling zal dit worden verduidelijkt.

Geen gratie

Ten slotte doet de Commissie de aanbeveling om in het gratiebeleid tot uitdrukking te brengen dat de bereidheid om een geldbedrag te voldoen ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel niet een omstandigheid is die kan leiden tot gratie. De minister onderschrijft ook deze aanbeveling. In de praktijk wordt volgens hem reeds conform de aanbeveling gehandeld.

Inrichting processen

Het rapport van de Commissie geeft de minister bovendien aanleiding de inrichting van enkele processen bij onder meer het OM nog eens te bezien. Eerder heeft hij al – na overleg met het College van procureurs-generaal – besloten dat het College qua samenstelling zal worden gewijzigd: er komt een procureur-generaal met een bedrijfsmatige achtergrond. Dit zal meteen worden geëffectueerd als het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel dat een dergelijke benoeming mogelijk maakt, in werking is getreden. Ook is de minister met het College in overleg over zijn voornemen een lid aan het College toe te voegen dat zich met name zal bezig houden met het (juridisch en bedrijfsmatig) herontwerpen en inrichten van een aantal belangrijke werkprocessen, zoals eerder ook al in de beleidsreactie op het rapport-Hoekstra is aangegeven. Dit zal op korte termijn tot nadere stappen leiden.

Bij zijn aantreden heeft de minister reeds opdracht gegeven tot een traject waarin gewerkt wordt aan een verdere versteviging van de interne afstemming en coördinatie binnen zijn ministerie. Het rapport van de Commissie en de lessen die daaruit kunnen worden getrokken, zijn daarbij van groot belang. De Kamer zal voor 1 februari 2016 worden geïnformeerd over de voortgang van dit verandertraject dat door de secretaris-generaal in gang is gezet.