De in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen van de Awb moeten bijdragen aan een realistischer mensbeeld in de Awb en in het daarop gebaseerde handelen van het bestuur. Zo wordt geëxpliciteerd dat de motivering bij een besluit begrijpelijk moet zijn voor de belanghebbende(n), krijgen mensen bij bepaalde besluiten langer de tijd om in bezwaar te gaan en neemt het bestuur bij een ingediend bezwaar eerst contact op om te onderzoeken of er een informele oplossing voor het bezwaar kan worden gevonden. Mensen krijgen ook meer mogelijkheden om fouten te herstellen en stellingen voor de bestuursrechter alsnog aannemelijk te maken. Deze voorstellen gaan niet uit van een burger die alle regels kent en altijd rationeel handelt, maar van een burger die soms extra tijd, informatie of ruimte voor herstel nodig heeft. Het wetsvoorstel gaat daarmee uit van een realistischer mensbeeld, met zicht op de mensen die op dit moment tussen wal en schip raken en voor wie het bestuur een stapje extra moet doen.

Het is tegelijkertijd van belang ook uit te blijven gaan van een realistisch ‘bestuursbeeld’, zodat de verplichtingen om responsief te handelen voor bestuursorganen ook uitvoerbaar zijn. Bestuursorganen moeten in staat blijven om uitvoering te kunnen geven aan algemene regels en het algemeen belang te dienen. In het wetsvoorstel is daarom beoogd een nieuwe balans te vinden waarbij aan de burger rechten en aanspraken worden toegekend die bijdragen aan de menselijke maat in het bestuurs (proces)recht en die tegelijkertijd voor het bestuur uitvoerbaar blijven.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Het ongeschreven bestuursrecht bestaat uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die in de loop van de twintigste eeuw door de (bestuurs)rechter zijn ontwikkeld. De wens tot (verdere) codificatie van deze beginselen is met name ingegeven door de gedachte dat de bestuursrechter thans onvoldoende mogelijkheden heeft om rechtsbescherming te bieden in die gevallen waarbij strikte toepassing van de wet tot materiële onaanvaardbare uitkomsten zou leiden. Op dit moment zou gezien de achtergrond van dit wetsvoorstel daarom met name moeten worden bekeken of door codificatie kan worden bijgedragen aan de rechtswerking van beginselen met als doel de menselijke maat in het bestuurs(proces)recht te vergroten. Dit leidt tot het volgende overzicht van algemene beginselen van behoorlijk bestuur die met het wetsvoorstel verder worden geoperationaliseerd:

• Voorgesteld wordt om een nieuwe algemene bepaling in de Awb op te nemen (artikel 2:4a) die het bestuur verplicht zich dienstbaar op te stellen bij de uitoefening van zijn taak (het dienstbaarheidbeginsel).
• Het formele zorgvuldigheidsbeginsel is neergelegd in art. 3:2 Awb. Het beginsel vereist dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid, zodat het ook zorgvuldig kan worden genomen. De in de Awb opgenomen hoorplichten (zoals opgenomen in de artikelen 4:7 en 4:8 voor de primaire besluitvorming en 7:2 voor de bezwaarfase) vormen uitwerkingen van het formele zorgvuldigheidsbeginsel. De hoorplicht in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb is dus een waarborg voor de zorgvuldige voorbereiding van beschikkingen. Op grond van artikel 4:12 hoeft thans bij financiële beschikkingen niet gehoord te worden, mits de nadelige gevolgen volledig ongedaan gemaakt kunnen worden. Financiële beschikkingen kunnen echter heel ingrijpend zijn voor burgers, ook als zij op een gegeven moment zouden kunnen worden teruggedraaid. Daarom wordt voorgesteld om de categorie beschikkingen die artikel 4:12 uitzondert van de hoorplicht te beperken.
• Besluiten moeten duidelijk zijn geformuleerd, voldoende houvast bieden en niet voor verschillende uitleg vatbaar zijn. Deze eis volgt ook uit het formele rechtszekerheidsbeginsel. In het verlengde hiervan ligt het motiveringsbeginsel dat is gecodificeerd in artikel 3:46 Awb. Artikel 3:47, eerste lid, van de Awb wordt met dit wetsvoorstel aangevuld zodat uit het artikel expliciet blijkt dat de motivering van een besluit begrijpelijk moet zijn voor de belanghebben­de(n) van dat besluit. De voorgestelde wijziging heeft met name een signaalfunctie.
• Het evenredigheidsbeginsel is in de Awb gecodificeerd in het huidige artikel 3:4, tweede lid: ‘De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen’. In deze norm ligt ook het verbod van willekeur besloten. Het is inmiddels vaste jurisprudentie dat als de toepassing van beleidsregels tot onevenredige uitkomsten leidt, het bestuursorgaan in alle gevallen van de beleidsregels dient af te wijken. Dat wil zeggen dat bij een beroep tegen een besluit waarvoor een beleidsregel is vastgesteld, eerst wordt nagegaan of de beleidsregel zelf rechtmatig is, en als dat het geval is, de toets aan artikel 4:84 Awb dezelfde is als die aan artikel 3:4 Awb. Dit zal in de Awb worden bevestigd door het schrappen van de woorden ‘wegens bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 Awb.
• Het beginsel van evenredigheid is ook van belang bij de bevoegdheid die is opgenomen in artikel 4:94a waar is geregeld dat een bestuursorgaan een geldschuld kan kwijtschelden wanneer invordering onevenredig zou zijn. Een bestuursorgaan mag dit, tenzij de bijzondere wet anders regelt. Die beperking wordt in dit voorstel geschrapt, zodat het een bepaling van dwingend recht wordt.
• Een andere regel die wordt aangepast teneinde het beginsel van evenredigheid in de Awb meer ruimte te geven is de regel van de verschoonbare termijnoverschrijding in 6:11 Awb.
• De redelijkheid van het handelen van het bestuur (het gebod van fair play) wordt vergroot door nadrukkelijk in de geldschuldentitel van de Awb vast te leggen dat de bevoegdheid om te verrekenen beperkter is wanneer uitstel van betaling is verleend of een betalingsregeling is getroffen. In die gevallen is het vanuit het burgerperspectief niet redelijk dat het bestuursorgaan tot verrekening overgaat in afwijking van het uitstel of de betalingsregeling.
• In de nieuw voorgestelde artikelen 3:51 tot en met 3:53 wordt een aanspraak op het herstel van kennelijke fouten vastgelegd. Dit kan worden gezien als een operationalisering van het materiële zorgvuldigheidsbeginsel.

Wijzigingen in de Awb

Het wetsvoorstel bevat aanpassingen die in allerlei fasen van overheidshandelen ten aanzien van mensen, bedrijven en instellingen relevant zijn. Tezamen beogen deze aanpassingen ervoor te zorgen dat het waarborgkarakter van de Awb wordt versterkt. In de memorie van toelichting worden de diverse aanpassingen middels een aantal thema’s toegelicht:

• Er wordt een nieuwe algemene bepaling ingevoegd die het bestuur verplicht om zich dienstbaar op te stellen bij de uitoefening van zijn taak.
• De motiveringsplicht bij besluiten (artikel 3:47) wordt uitgebreid, teneinde het voor mensen meer begrijpelijk te maken waar het besluit over gaat en welke afwegingen hieraan ten grondslag liggen.
• Mensen krijgen een aanspraak op het herstel van kennelijke schrijffouten, rekenfouten of andere kennelijke fouten die zich voor eenvoudig herstel lenen met de nieuwe artikelen 3:51 tot en met 3:53.
• Artikel 4:12 wordt gewijzigd zodat vaker moet worden gehoord bij financiële beschikkingen. Bij ingrijpende beschikkingen die een financiële aanspraak ten nadele van de ontvanger wijzigen, geldt de uitzondering op de hoorplicht niet meer.
• In artikel 4:84 wordt de jurisprudentie gecodificeerd dat ook in voorziene gevallen moet worden afgeweken van beleidsregels als het besluit anders onevenredig uitpakt voor betrokkene.
• Titel 4.4 van de Awb over bestuursrechtelijke geldschulden wordt zodanig gewijzigd dat deze meer rekening houdt met doenvermogen en de soms grote gevolgen van geldschulden voor mensen, onder meer door het stimuleren van betalingsregelingen.
• De artikelen 6:7 en 6:11 worden zodanig aangepast dat de bezwaar- en beroepstermijn in bepaalde gevallen wordt verlengd en er meer wettelijke ruimte is voor verschoonbare termijnoverschrijding in geval van persoonlijke omstandigheden.
• De inzichten van het palet van Passend Contact met de Overheid worden op verschillende plekken in de Awb meegenomen, onder meer met de nieuwe artikelen 3:45a en 3:45b en door aanpassingen in de bepalingen over bezwaar en beroep.
• De positie van de burger in procedures voor de bestuursrechter wordt versterkt met een aanpassing van onder meer artikel 8:80a.

De preconsultatie van het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb is op 20 januari aangeboden aan de Tweede Kamer.

De aanbiedingsbrief, het wetsvoorstel en de bijbehorende MvT zijn hier te vinden: rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/01/20/aanbiedingsbrief-tk-toezending-ter-kennisname-teksten-pre-consultatie