De Adviescommissie schreef deze in een Policy brief 'EU-grenzen zijn ook onze grenzen' over de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van Nederland voor mensenrechtenschendingen aan de EU-buitengrenzen. Daarin beantwoordt de ACVZ de vraag wat de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van Nederland is voor mensenrechtenschendingen aan de EU-buitengrenzen. Op 12 janauari jl. organiseerde de Tweede Kamer een digitaal Rondetafelgesprek over pushbacks waaraan ook de ACVZ deelnam. Onderstaande is afkomstig uit het advies. 

Al langere tijd zijn er grote zorgen over de mensenrechtensituatie aan de buitengrenzen van de EU. De berichten over schendingen van internationale verplichtingen, zoals pushbacks, zijn talrijk en duren voort. Wie is daarvoor verantwoordelijk, heeft Nederland daar (ook) een aandeel in, en kunnen slachtoffers de verantwoordelijken ook aanspreken?

Verantwoordelijken lastig aan te wijzen

De EU-buitengrenzen zijn ook onze grenzen. De manier waarop deze grenzen worden bewaakt is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de EU-lidstaten, en daarmee ook een Nederlandse. Maar bij (mogelijke) mensenrechtenschendingen bij de uitvoering van deze grensbewaking is niet altijd duidelijk wat er is gebeurd en wie precies waarvoor verantwoordelijk is. Het gaat vaak om lastig toegankelijke plekken, zoals op zee of in militaire zones. Ook zijn er vaak verschillende partijen betrokken bij de grensbewaking, waardoor er bij de uitvoering sprake kan zijn ingewikkelde en niet-transparante gezagsverhoudingen.

Een EU-lidstaat zoals Nederland, of een internationale organisatie zoals de EU, kan aansprakelijk worden gesteld door slachtoffers op grond van ‘internationale onrechtmatige daad’ als bij de grensbewaking internationale regels worden geschonden. Daarvoor moet dan wel duidelijk zijn dat het schenden van de verplichtingen aan deze staat of organisatie kan worden toegerekend.

Rechtsbescherming niet effectief

Het is niet alleen lastig om vast te stellen wat er is gebeurd en wie verantwoordelijk is, er zijn ook tekortkomingen in de mogelijkheden voor slachtoffers om hun recht te halen. De rechtsbescherming is niet (of in ieder geval onvoldoende) effectief. Individuele slachtoffers hebben vaak onvoldoende informatie over de mogelijkheden om hun recht te halen en over het algemeen geen toegang tot rechtshulp. Velen zijn niet (meer) op het EU-grondgebied, waardoor het aanhangig maken van een klacht of het voeren van een procedure nog moeilijker is.

Interne klachtprocedures zoals bij het EU-grens- en kustwachtagentschap, Frontex, werken niet goed genoeg. De EU en de lidstaten reageren op hun beurt niet adequaat op signalen en meldingen van misstanden. Als het op verantwoordelijkheid nemen aankomt, wordt vooral naar elkaar gewezen. De EU, haar instellingen en agentschappen kunnen niet voor de nationale rechter worden gedaagd, en ook niet voor het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Het Hof van Justitie EU kent wel een mogelijkheid voor personen om schadevergoeding te vorderen van de EU op grond van de artikelen 268 en 340 lid 2 VWEU. Maar bewijsdrempels in deze procedure zijn hoog, er is weinig transparantie door beperkte toegang tot documenten, en tot nog toe is het EU-Hof terughoudend in het vaststellen van aansprakelijkheid. Dit maakt het voor individuele slachtoffers van pushbacks een moeilijk toegankelijke procedure. Recentelijk heeft een Nederlands advocatenkantoor een procedure aanhangig gemaak en namens een Syrisch gezin Frontex voor het EU-Hof gedaagd. Het is nog niet duidelijk of de zaak ook inhoudelijk in behandeling zal worden genomen. Verder geniet de EU, ten aanzien van de uitvoering van haar taken, immuniteit voor nationale rechtbanken (art. 343 VWEU).

Door de ondergrens gezakt

Kortom, de huidige schendingen en pushbackpraktijken aan de EU-buitengrenzen zijn ontoelaatbaar en in strijd met internationale standaarden en Europese waarden. We zijn door een ondergrens gegaan aan de EU-grens. De effectieve rechtsbescherming van slachtoffers wordt ondermijnd door onduidelijkheid over de vraag wie verantwoordelijk is en door bovengenoemde obstakels bij de toegang tot de rechter. Dit ondermijnt ook de rechtsstatelijkheid van EU-migratiebeleid als geheel. Er is een patroon van wegkijken en onderling afschuiven van verantwoordelijkheid door lidstaten, en ook de EU-instellingen. Om dat te doorbreken is politieke wil nodig.

Nederland moet handelen en voortrekkersrol nemen

Het (laten) voortbestaan van deze praktijken brengt ook juridische risico’s voor Nederland, andere lidstaten en de EU met zich mee. Zij kunnen hiervoor aansprakelijk worden gesteld door of namens slachtoffer van mensenrechtenschendingen. Om beleid op rechtmatige wijze uit te voeren moet de grondhouding van lidstaten veranderen van ‘waar komen we mee weg’ naar ‘wat moeten we doen?’

Nederland moet zich vanzelfsprekend onthouden van directe of indirecte eigen betrokkenheid bij (mogelijke) schendingen in de uitvoering van EU-migratiebeleid.

Daarnaast moet de regering alles doen wat redelijkerwijs in haar vermogen ligt om de mensenrechten te helpen respecteren en te garanderen. Dit kan bijvoorbeeld door duidelijke, formele en transparante afspraken te laten maken over verantwoordelijkheden in grensbewakingsoperaties en migratiepartnerschappen. Ook kan Nederland concrete stappen zetten om te zorgen voor goede monitoring van de buitengrensbewaking en voor betere klachtenprocedures.

Veel zal Nederland niet alleen, maar in EU-verband moeten realiseren. De regering dient hierbij een voortrekkersrol op zich te nemen bij het creëren van de benodigde politieke wil. Want Nederland kan en mag niet toestaan dat de EU-buitengrenzen, en daarmee ook onze grenzen, op deze manier worden bewaakt.

Aanbevelingen

1. Neem maatregelen om (in)directe verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen door Nederlandse personele of materiële steun aan EU-grensbeheer, of door Nederlandse financiële steun daaraan, te voorkomen;
2. Maak binnen de EU en met derde landen duidelijke afspraken over operationele verantwoordelijkheid in de uitvoering van EU-asiel- en migratiebeleid;
3. Stimuleer dat naleving van mensenrechten een centraler onderdeel wordt van ontwikkeling, uitvoering en controle van bestaande afspraken en operationele kaders op het terrein van EU asiel- en migratiebeleid;
4. Verbeter toegang tot de rechter voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen op het terrein van EU asiel- en migratiebeleid;
5. Verbeter interne klachtprocedures bij EU-agentschappen en waarborg goede klachtprocedures binnen de Nederlandse vreemdelingenketen;
6. Versterk de onafhankelijke monitoring van de uitvoering van bewaking van de EU-buitengrenzen.