Wetgeving is, net als het ontstaan van de rechtsstaat, een kwestie van lange adem, die zich slecht verdraagt met de waan van de dag. Voordat een politieke mening zich heeft vertaald in wetgeving, is zomaar een aantal jaren verstreken. En als een wet eenmaal in werking is getreden, duurt het nog geruime tijd voordat die zich in de samenleving heeft ‘gezet’. De praktijk leert dat het vaak niet lukt om het veelvormige palet aan praktijksituaties even snel in nieuwe regels te vatten. Vaak zijn daar opeenvolgende rechterlijke uitspraken voor nodig, soms ook in hoger beroep. De Raad pleit er in het Jaarbericht 2013 dan ook voor om nieuwe wetten een kans te geven en deze niet snel te wijzigen of vervangen.

Rechtsstatelijk perspectief

Een politicus is gekozen op basis van zijn verkiezingsprogramma en wie niet snel met resultaten komt, loopt de kans dat media en publiek hem brandmerken als iemand die niet doet wat hij zegt. Wetgeving speelt daarbij vaak een belangrijke rol, de politicus gebruikt wetgeving dus vooral ter realisering van beleidsdoelen. Het liefst op zo kort mogelijke termijn. Rechters kijken meer vanuit staatsrechtelijk en rechtsstatelijk perspectief naar wetten. Is de bedoeling duidelijk, passen wetten in de internationale context, zijn ze toepasbaar, zijn ze niet in tegenspraak met andere wetten? Duidelijk is dat een rechter bij het uitoefenen van zijn functie geen mening heeft over het beleid. De Rechtspraak stelt in zijn rol van adviseur echter wel kritische vragen over wetsvoorstellen.

Delicaat proces

rDe totstandkoming van een wet duurt lang, de uitvoering van die wet nog langer. De gemiddelde zittingsduur van kabinetten en parlementen neemt af. Sinds de eeuwwisseling zat geen kabinet zijn zittingsperiode uit. Door de dadendrang die de samenleving vraagt, neemt de druk toe om op korte termijn resultaten te laten zien. In dit krachtenveld is er het risico dat de wetgever steken laat vallen. De Rechtspraak signaleert inderdaad een toenemend aantal gevallen dat de wetgeving niet altijd meer de zorg krijgt die ze verdient. Wetsvoorstellen schuren soms met de normen en waarden van onze rechtsstaat, terwijl meer voor de hand liggende oplossingen om onduidelijke redenen buiten beschouwing blijven.

Grondrechten

Het wetsvoorstel dadelijke tenuitvoerlegging gevangenisstraffen is hier een voorbeeld van. Het voorstel houdt in dat wie tot een gevangenisstraf van een jaar of langer is veroordeeld, direct zijn straf moet uitzitten, ook als in hoger beroep wordt gegaan. De conclusie kan niet anders zijn dan dat dit wetsvoorstel over vrijwel niemand gaat. Bijna alle verdachten die tot een gevangenisstraf van meer dan een jaar worden veroordeeld, zitten immers al in voorlopige hechtenis. Dat blijft zo, ook als ze in hoger beroep gaan. Het gaat dus om wetgeving die vooral van symbolische waarde is. Toch schuift de wetgever hiervoor een van de belangrijkste uitgangspunten van onze rechtsstaat – de onschuldpresumptie – aan de kant.

Ook het wetsvoorstel dat regelt dat iemand die is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf automatisch de Nederlandse nationaliteit verliest als hij twee nationaliteiten heeft, roept praktische en principiële vragen op. De noodzaak van zo’n wet is net als in het vorige voorbeeld onduidelijk – de minister kan in zulke gevallen namelijk al mensen het Nederlanderschap ontnemen. Toch komt ook hierdoor een van de grondrechten ter discussie te staan, namelijk dat de wet voor iedereen gelijk is.

Een derde voorbeeld van een wetsvoorstel dat de toets der kritiek niet kan doorstaan, is het voorgestelde adviesrecht voor slachtoffers. De rechten van slachtoffers in het strafproces zijn in 2013 uitgebreid, door meer slachtoffers spreekrecht te geven in de rechtszaal. Voordat de praktijk heeft uitgewezen of deze aanpassing afdoende aan de wensen van slachtoffers tegemoetkomt, stelt het kabinet voor om adviesrecht in te voeren. De Rechtspraak vindt dat de wet die het spreekrecht voor slachtoffers regelt nog niet tot volledige wasdom is gekomen, zeker gezien de uitbreiding van het spreekrecht vorig jaar. Het grootste risico is dat slachtoffers die van het adviesrecht gebruik gaan maken zich op de zitting opnieuw slachtoffer zullen voelen, maar nu van de gang van zaken tijdens het proces.

Aandacht

De algemene indruk is dat anno 2013 regering en parlement steeds meer haast lijken te hebben. ‘Spoedklussen’, voortvloeiend uit het meest recente regeerakkoord, lijken meer juridisch-technische en minder sexy wetgeving naar de achtergrond te drukken. Maar ook in dit tijdsgewricht komt wel degelijk wetgeving tot stand die aan alle vereisten voldoet. Een voorbeeld hiervan is de wetgeving die noodzakelijk is voor de modernisering van rechtspraak, waarvoor in de vorm van het programma Kwaliteit en Innovatie in 2013 de aftrap is gegeven. Hier is wetgeving in de maak die heel belangrijk wordt voor rechtspraak in de komende decennia, misschien wel voor de rest van deze eeuw. In dit geval is sprake van wetgeving zoals wetgeving is bedoeld.

Aldus de Raad voor de rechtspraak.

Het Jaarbericht 2013 is te lezen op rechtspraak.nl