Multinationale ondernemingen zijn in beginsel vrij om hun interne organisatie naar eigen inzicht in te richten en te spreiden over uiteenlopende jurisdicties. Deze vrijheid biedt hen ook de mogelijkheid zich toegang te verschaffen tot de (juridische) voordelen van landen waar zij (vrijwel) geen economische activiteiten hebben of zich te onttrekken aan de wet- en regelgeving van landen waar zij wel economische activiteiten hebben. Het kan daarbij gaan om fiscale regels (ter vermindering van de belastingdruk), maar ook om civielrechtelijke regels (bijvoorbeeld regels over corporate governance of schuldsanering) of om toegang tot de bescherming van een investeringsbeschermingsovereenkomst (IBO).

De vraag of en in hoeverre het Nederlandse rechtsstelsel daarin gewenst of ongewenst faciliterend is, heeft nationaal en internationaal in toenemende mate aandacht gekregen. Tegen deze achtergrond is de commissie gevraagd ‘onderzoek te doen naar het fenomeen doorstroomvennootschappen in al zijn aspecten en te adviseren over beleidsopties naar aanleiding van dit onderzoek’.

In internationaal perspectief is Nederland een buitenbeentje, met historisch gegroeide, uitzonderlijk grote doorstroomactiviteiten, maar internationaal wordt ook erkend dat Nederland bezig is zich een normale positie te verwerven, met meer oog voor de internationale consequenties van deze doorstroom. De commissie heeft gezocht naar mogelijkheden om deze laatste tendens te behouden en wellicht te versterken om ongewenste vormen van doorstroom verder te beperken, rekening houdend met de al genomen en aangekondigde maatregelen waarvan de effecten nog niet volledig zichtbaar zijn. De internationale context is bovendien sterk in beweging met mogelijk binnenkort een internationaal akkoord over een minimumbelasting op de winst van de grootste multinationals en een aangekondigd richtlijnvoorstel van de Europese Commissie.

Wat is de omvang van doorstroomactiviteiten en de bijdrage aan de Nederlandse economie?

De commissie heeft met data van De Nederlandsche Bank (DNB) de omvang van de doorstroomactiviteiten in Nederland in kaart gebracht. Nederland telde in 2019 circa 12.400 doorstroomvennootschappen met een balanstotaal van circa 4.500 miljard euro ofwel 550 procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP). De rente-, royalty- en dividendbetalingen die jaarlijks door deze doorstroomvennootschappen stromen bedragen gemiddeld 170 miljard euro in de periode 2015-2019. De omvang van de genoemde stromen en het feit dat ingaande en uitgaande stromen van dezelfde orde van grootte zijn, bevestigt het bestaande beeld van Nederland als doorstroomland.23 Dat een relatief groot deel van deze betalingen vanuit Nederland naar laagbelastende jurisdicties (LBJ’s) stroomde, terwijl het uiteindelijke moederbedrijf in de Verenigde Staten (VS) is gevestigd, benadrukt daarbij het belang van fiscale motieven. Vergeleken met hun omvang is het belang van doorstroomvennootschappen voor de Nederlandse economie beperkt, zowel voor wat betreft werkgelegenheid als belastingafdracht. De directe werkgelegenheid wordt geschat op drie- tot vierduizend banen. De betaalde Venootschapsbelasting (Vpb) van doorstroomvennootschappen wordt geschat op circa 650 miljoen euro in 2019 ofwel 0,2 procent van de totale belastinginkomsten. Dit staat volgens de commissie niet in verhouding tot de negatieve effecten voor andere landen en daarmee voor de reputatie van Nederland. Het is lastig te zeggen hoeveel andere landen precies mislopen aan belastingontvangsten door doorstroom via Nederland. Wel wordt aangenomen dat ontwikkelingslanden extra gevoelig zijn voor treaty shopping via het Nederlandse verdragennetwerk.

Wat zijn de fiscale motieven voor doorstroomactiviteiten in Nederland?

Nederland is van oudsher fiscaal aantrekkelijk voor internationale ondernemingen en tevens voor doorstroomvennootschappen. De meest relevante onderdelen van het Nederlandse fiscale stelsel die Nederland, in ieder geval tot voor kort, aantrekkelijk hebben gemaakt voor doorstroomvennootschappen zijn de deelnemingsvrijstelling, het omvangrijke verdragennetwerk, de afwezigheid van een bronbelasting op renten en royalty’s en de rulingpraktijk. In combinatie met de goed georganiseerde financiële advies- en dienstverleningssector werd Nederland door deze onderdelen een veelgebruikte tussenschakel om elders bronbelasting te ontwijken. De overheid heeft het ontstaan van deze doorstroompraktijk lange tijd welbewust geen strobreed in de weg gelegd.

Wat zijn de niet-fiscale motieven voor doorstroomactiviteiten in Nederland?

Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat naast de fiscaliteit ook andere factoren een rol spelen om een doorstroomvennootschap in Nederland te vestigen. Experts die de commissie heeft gesproken wijzen op het algemene gunstige vestigingsklimaat van Nederland, in het bijzonder de juridische infrastructuur, waaronder de aanwezigheid van ter zake kundige dienstverleners zoals advocaten, notarissen en fiscalisten, maar ook de goede rechtspleging. Ook blijkt het in vergelijking met andere landen flexibele Nederlandse ondernemingsrecht een reden te zijn om een doorstroomvennootschap in Nederland te vestigen. Daar komt bij dat de door Nederland gesloten IBO’s ervoor zorgen dat investeerders in het buitenland minder risico lopen.

Wat is de relatie tussen witwassen en belastingontwijking?

Verschillende elementen die samenhangen met, al dan niet fiscaal gedreven, doorstroom zijn eveneens relevant in het kader van witwassen. Het belasting- en investeringsklimaat kan, evenals voor ‘legale’ doorstromers, financiële prikkels geven om crimineel geld via Nederland te laten stromen. Daarnaast kunnen doorstroomvennootschappen worden gebruikt door witwassers om de herkomst van het vermogen en de identiteit van uiteindelijk belanghebbenden te verhullen. Grootschalige geldstromen bieden daarbij witwassers de mogelijkheid om hun criminele transacties en geldstromen op te laten gaan in een groter, legaal, geheel. Daarnaast is de infrastructuur van dienstverleners, met name trustkantoren, die gepaard gaat met omvangrijke doorstroomactiviteiten gevoelig voor witwasrisico’s.

Advies en aanbevelingen

De commissie concludeert dat, hoewel er legitieme redenen kunnen zijn voor het opzetten van een doorstroomvennootschap, een deel van de doorstroom door Nederland fiscaal of door investeringsbescherming wordt gedreven en vanuit internationaal perspectief onwenselijk is. Daarbij concludeert de commissie dat de bijdrage van de doorstroomsector aan de Nederlandse economie beperkt is en in geen verhouding staat tot de gederfde belastinginkomsten en risico’s van oneigenlijke toegang tot investeringsbescherming in andere landen en met name in ontwikkelingslanden. Dit is niet alleen ongewenst vanwege de mogelijke gevolgen voor die landen, maar ook slecht voor de Nederlandse internationale reputatie en daarmee de onderhandelingspositie. Tevens zijn verschillende elementen die samenhangen met belastingontwijking gevoelig voor misbruik door criminelen.

De commissie merkt op dat er op nationaal niveau al veel maatregelen zijn genomen om doorstroom tegen te gaan, voornamelijk op fiscaal gebied. Ook zijn veel maatregelen genomen voor het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering. Het is echter nog niet duidelijk hoe effectief de fiscale maatregelen zijn om doorstroom tegen te gaan, onder andere doordat de effecten hiervan nog niet zichtbaar zijn in de (achterlopende) cijfers. Om internationale belastingontwijking via ‘lege entiteiten’ te voorkomen zijn bovendien ook internationale afspraken nodig. De commissie raadt dan ook aan de effecten van de reeds genomen maatregelen en de uitkomsten van de internationale onderhandelingen nauwlettend te monitoren. Daarbij adviseert zij een constructieve en waar mogelijk initiërende houding van Nederland ten aanzien van de lopende internationale initiatieven. De commissie ziet evenwel zeker mogelijkheden voor maatregelen op het gebied van meer transparantie, versterking van toezicht en rapportageverplichtingen. Zo adviseert de commissie om de transparantie van juridische entiteiten te verhogen door het UBO-begrip in bepaalde opzichten verder aan te scherpen, en aanpassingen te doen aan het UBO-register. Daarbij is het ook van belang internationaal in te zetten op invoering van openbare UBO-registers. Verder kunnen de beperkte eisen voor het opmaken van een jaarrekening, welke eisen nu op veel doorstroomvennootschappen van toepassing zijn, meer in lijn worden gebracht met de rapportageverplichtingen voor rechtspersonen met substantiële economische activiteiten. Daarnaast adviseert de commissie om strenger op te treden tegen trustdienstverleners die zich onttrekken aan eisen van de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) en hier capaciteit en middelen voor vrij te maken. Ook zou Nederland meer in kunnen zetten op internationale samenwerking om oneigenlijk gebruik van Nederlandse juridische entiteiten voor witwassen en andere criminele activiteiten effectief te kunnen bestrijden. Ten slotte adviseert de commissie de relatie tussen doorstroomactiviteiten en witwassen nader te laten onderzoeken door het Financieel Expertise Centrum (FEC), een samenwerkingsverband van betrokken autoriteiten.

Kabinetsreactie

Vanwege haar demissionaire status zal het aan een volgend kabinet zijn om de aanbevelingen in het rapport te beoordelen en eventueel om te zetten in beleid.