Het voorstel formaliseert de bevoegdheden om, ter bescherming van de volksgezondheid, maatregelen te nemen die voor de langere termijn nodig zijn voor de bestrijding van de epidemie van het virus. Terecht wordt in de toelichting bij het voorstel ingegaan op de grondrechtelijke aspecten die daarbij een rol spelen. Echter, naar oordeel van de Ombudsman wordt te beperkt ingegaan op de inbreuk die door de maatregelen op (andere) grondrechten worden gemaakt. De gevolgen daarvan voor burgers zijn immers verstrekkend.

Denk bijvoorbeeld aan de bewoner van een verpleeghuis die geen bezoek meer mag ontvangen. Zijn recht op een privéleven wordt hiermee geschonden. Of aan kinderen die niet meer naar school kunnen, waarmee hun recht op onderwijs onder druk komt te staan. Beperkingen op de uitoefening van grondrechten vereisen een grondige proportionaliteitstoets en motivering. Daarbij dient de vraag te worden beantwoord waarom er een inbreuk wordt gemaakt op rechten van burgers en tot hoever die inbreuk gaat. Hiervoor is het nodig om vooraf criteria kenbaar te maken of kaders te benoemen die voldoende specifiek zijn. Daar ontbreekt het volgens de Ombudsman in dit voorstel aan en is het onduidelijk op basis waarvan de verschillende grondrechten – en daarmee belangentegen elkaar (moeten) worden afgewogen. Voor burgers ontbreekt het hiermee aan inzicht in de keuzes en afwegingen die worden gemaakt bij de beslissingen, die leiden tot een inbreuk op hun fundamentele rechten vanwege de bescherming van de volksgezondheid.

Naast het ontbreken van duidelijke criteria voor een grondige belangenafweging om een maatregel te nemen, aan te scherpen of te versoepelen, is dit wetsvoorstel onduidelijk over de verhouding tot andere wetten waarin (ook) mogelijkheden wettelijk verankerd zijn om – in het kader van het beschermen van de volksgezondheid – grondrechten in te perken. Zo wordt ten aanzien van demonstraties enerzijds gesteld dat de veilige afstandsnorm hoe dan ook geldt en anderzijds dat de Wet openbare manifestaties beperkingen of verbieden mogelijk maakt ten behoeve van de volksgezondheid.

Differentiatie van maatregelen

De mogelijkheid om te komen tot differentiatie van maatregelen is ook in het voorstel geregeld. Lokaal differentiëren (bijvoorbeeld binnen Nederland tussen Groningen en Limburg of tussen de BES-eilanden en Europees Nederland) kan waardevol zijn. Dat geldt ook voor differentiatie naar leeftijdsgroepen, omdat het virus groepen verschillend treft en naar activiteiten, omdat die een verschillend effect kunnen hebben op de mogelijke verspreiding van het virus.

Het wetsvoorstel regelt niet de inhoud van bepaalde keuzes en hoe lokaal maatwerk tot stand komt. Wel is duidelijk dat er veel verschillende keuzes en daarbij behorende uitwerkingen te maken zijn. Tevens is niet duidelijk wie nu bepaalt wanneer en waarom lokaal maatwerk mogelijk is. Of juist niet is toegestaan. Zo is in het voorstel de mogelijkheid opgenomen dat de burgemeester met het oog op bijzondere gelegenheden ontheffing kan verlenen voor bepaalde regels en verboden. De kaders en nadere uitwerking van criteria daarvoor ontbreken ook hier grotendeels. Het wordt daarmee voor burgers niet eenduidiger terwijl er, ook nu al, grote behoefte is aan helderheid welke regels wanneer, waarom en waar gelden. En in alle gevallen geldt dat toegankelijke en begrijpelijke informatie voor burgers over de gekozen maatregelen absoluut noodzakelijk is.

Democratische legitimiteit

Het wetsvoorstel biedt een grond voor uitbreiding van bevoegdheden om te komen tot maatregelen als ook de invulling van het toezicht op naleving daarvan. Zo creëert de wet op sommige punten, zoals de corona-app en nieuwe bevoegdheden van burgemeesters, nieuwe mogelijkheden om de crisis en de gevolgen daarvan aan te pakken. De verantwoording over het gebruik van deze nieuwe manieren is van het grootste belang.

Dit wetsvoorstel beoogt de democratische legitimiteit op zowel rijks als decentraal niveau te versterken. Er blijft ruimte om, zoals nu al gebeurd, in te spelen op acute situaties door middel van noodverordeningen. De Ombudsman onderschrijft het belang van de democratische legitimiteit, ook gegeven het feit dat deze wet juist een basis moet bieden vanaf het moment waarop noodmaatregelen niet meer legitiem zijn.

Tegelijk plaatst hij vraagtekens bij de borging van de democratische controle op de bevoegdheden en maatregelen als gevolg van dit wetsvoorstel, deze lijkt niet optimaal vormgegeven. Zo is niet voor alle gevallen duidelijk op welke manier controle en verantwoording vooraf en achteraf in te vullen is. Dat raakt ook aan de mogelijkheden voor burgers om betrokken te zijn en invloed uit te oefenen. Tot slot is hier van belang dat met regelmaat de op basis van de Tijdelijke wet ingezette bevoegdheden en getroffen maatregelen worden heroverwogen.

Conclusie en aanbevelingen

De Ombudsman begrijpt dat de regering met het wetsvoorstel een juridische basis wil bieden aan de inbreuk op grondrechten indien de bescherming van de volksgezondheid dit verreist, aangezien de geldigheid van de noodverordening niet onbeperkt kan zijn. Echter, uitgaande van het burgerperspectief dat bij hem voorop staat, vreest hij dat uit het wetsvoorstel voor burgers niet duidelijk wordt wie er nu precies beslist over noodzakelijke maatregelen, welke afwegingen een rol hebben in de beslissingen en waar burgers terecht kunnen indien zij geconfronteerd worden met beslissingen die gaan over voor hen wezenlijke belangen en behoeften.

Dit gebrek aan burgerperspectief blijkt reeds uit de doelomschrijving van de wet. Daarin is niet opgenomen dat een en ander beter moet worden geregeld voor de bescherming van de belangen van de burger, maar staat voorop dat ministers, burgermeesters en voorzitters van veiligheidsregio's juridisch moeten worden gefaciliteerd in het nemen van maatregelen. Hij beveelt dan ook aan dit wetsvoorstel en de toelichting daarop aan te passen teneinde aan dit burgerperspectief tegemoet te komen door:

- Expliciet(er) criteria op te nemen op basis waarvan een belangenafweging wordt gemaakt tussen verschillende grondrechten, zodat deze kenbaar zijn voor zowel degenen die moeten beslissen als voor degenen over wie een beslissing wordt genomen.

- Duidelijkere (lokale) bevoegdheidsverdeling en criteria op basis waarvan beslissingen gewogen en genomen worden, zodat duidelijk is waarom er mogelijk differentiatie is tussen verschillende regio's, soorten maatregelen en groepen mensen.

- In het wetsvoorstel een duidelijker toelichting te geven op de borging van de democratische controle in relatie tot de bevoegdheidsverdeling op basis van deze wet en noodverordeningen, zodat beter duidelijk wordt op welke manier controle en verantwoording ingevuld wordt.