Toetsingskader constitutionele toetsing

In de hoofdlijnenbrief constitutionele toetsing van 1 juli 2022 (Kamerstukken II 2021/22, 35925-VII, nr. 169) heeft het kabinet zijn voorkeur uitgesproken voor toetsing aan de klassieke grondrechten, in lijn met het eerdere initiatiefwetsvoorstel Halsema/Van Tongeren (Kamerstukken II 2010/11, 32334, nr. 2) tot wijziging van art. 120 Grondwet. Het kabinet neemt de grondrechten zoals genoemd in het wetsvoorstel Halsema/Van Tongeren als uitgangspunt. Dit betekent dat het toetsingskader bepalingen moet betreffen die een subjectief recht bevatten voor de burger die hij voor de rechter kan inroepen. Dit vanuit de belangrijkste doelstelling van de beoogde grondwetswijziging: het versterken van de individuele rechtsbescherming. Gelet hierop bestaat het toetsingskader, zoals het kabinet voor ogen heeft, uit de volgende opsomming:

art. 1, 2, derde en vierde lid, 3 tot en met 9, 10, eerste lid, 11 tot en met 17, 18, eerste lid, 19, derde lid, 23, tweede, derde, vijfde, zesde en zevende lid, 54, 56, 99, 113, derde lid, 114, 121 en 129, eerste lid van de Grondwet

Daarbij zijn de wijzigingen meegenomen in de Grondwet nadat het wetsvoorstel Halsema/Van Tongeren werd ingetrokken (zoals de nieuwe formulering van art. 1 inzake het discriminatieverbod, art. 13 inzake het communicatiegeheim en art. 17 inzake het recht op een eerlijk proces). Daarnaast wordt het voorstel aangevuld met de bepalingen van art. 55, tweede lid, en van art. 132a, tweede en derde lid, van de Grondwet. Deze zijn toegevoegd ten behoeve van de instelling van kiescolleges voor de verkiezingen van de Eerste Kamer.

Kabinetsreactie op de initiatiefnota van het Kamerlid Omtzigt

Het lid Omtzigt heeft op 19 april 2023 een initiatiefnota (Kamerstukken II 2022/23, 36344, nr. 2). uitgebracht met tien voorstellen ter verbetering van de constitutionele toetsing, in reactie op de hoofdlijnenbrief constitutionele toetsing van juli 2022. De kabinetsreactie gaat op deze voorstellen in. Uitgangspunt in de reactie zijn de kabinetsstandpunten:

• constitutionele toetsing wordt bij voorkeur ingevoerd in een variant van toetsing door iedere rechter (gespreide toetsing);
• aan met name genoemde grondwetsbepalingen over vrijheidsrechten;
• waarbij de rechter in een bindend rechterlijk oordeel in een concreet aan hem voorliggend geval een wet of wetsbepaling buiten toepassing kan laten wegens strijd met de Grondwet.

Hoewel de initiatiefnota van het lid Omtzigt op enkele punten de voorkeuren van het kabinet deelt, is er ook een aantal punten waarop het lid Omtzigt tot een andere keuze komt, in het bijzonder waar hij pleit voor de instelling van een constitutioneel hof. Het kabinet is geen voorstander van geconcentreerde toetsing door een constitutioneel hof, maar van gespreide toetsing. Bij gespreide toetsing kunnen burgers bij elke rechter terecht als zij vermoeden dat een wet in strijd is met een grondrecht. Daarmee sluit deze vorm juist goed aan bij het doel dat het kabinet heeft met de invoering van constitutionele toetsing; namelijk het versterken van de rechtsbescherming voor burgers. Door aan te sluiten bij deze al bestaande manier van rechterlijke toetsing, hoeven bovendien de structuur en organisatie van de rechterlijke organisatie niet te worden aangepast. Het kabinet wil toetsing mogelijk maken aan klassieke grondrechten, en is er geen voorstander van toetsing aan organisatorische bepalingen mogelijk te maken, zoals de heer Omtzigt aanvoert. Deze bepalingen verbeteren de rechtsbescherming van burgers niet, wat het doel is van deze grondwetswijziging. Ook zijn deze geschillen volgens het kabinet bij uitstek politiek van aard en moet worden voorkomen dat de rechter zich daarmee bemoeit.

Kamerbrief ter verzending onderzoek grondwettelijke beperkingssystematiek

Onderzoekers van de Universiteit Maastricht concluderen dat kan worden verwacht dat de rechter, ook zonder aanpassing van de beperkingssystematiek nuttig gebruik zal kunnen maken van het toetsingsrecht. Tegelijk geven zij aan dat aanpassing van de beperkingssystematiek wel meer duidelijkheid en voorspelbaarheid oplevert en de rechter kan behoeden voor verwijten van activisme. Als nadeel van zo’n wijziging wordt genoemd dat zij veel tijd in beslag neemt en (afhankelijk van keuzes) een aanzienlijke wetgevingsoperatie met zich brengt. De onderzoekers geven grofweg twee opties voor de invoering van constitutionele toetsing:

1. De huidige grondwettelijke beperkingssystematiek wordt gehandhaafd.
   In deze variant blijft de beperkingssystematiek in de Grondwet ongewijzigd maar worden in de toelichting op het wetsvoorstel handvatten geboden voor de rechter om te toetsen. De onderzoekers merken hierbij op dat deze optie niet de schoonheidsprijs verdient en dat het netter is deze toelichting in de wet zelf op te nemen.
2. De grondwettelijke beperkingssystematiek wordt aangepast.
   Deze optie kan op verschillende manieren worden uitgevoerd, waarbij aan de verschillende mogelijkheden volgens de onderzoekers voor- en nadelen kleven:
   1. Er wordt een aanvullende algemene beperkingsclausule met proportionaliteitseis en kernrechtbepaling ingevoerd. Deze clausule zou gelden naast de specifieke eisen die nu al in een aantal grondwetsbepalingen zijn opgenomen.
   2. Er wordt een algemene aanvullende beperkingsclausule ingevoerd met proportionaliteitseis, maar zonder kernrechtbepaling.
   3. Er wordt één algemene beperkingsclausule ingevoerd, die in de plaats komt van de afzonderlijke beperkingsclausules in de Grondwet.
   4. Er wordt een nieuwe specifieke beperkingssystematiek ingevoerd, toegesneden op elk grondrecht.
   5. Er wordt een coördinatiebepaling ingevoerd, waardoor uitdrukkelijk uit de Grondwet blijkt dat de beperkingen moeten worden getoetst aan de Grondwet, het EVRM én, waar relevant, het Handvest. Deze bepaling zou eventueel naast een (aanvullende) algemene bepaling en/of specifieke bepaling kunnen bestaan.

De ministers schrijven dat de resultaten van het onderzoek relevant zijn voor de nadere uitwerking van het wetsvoorstel constitutionele toetsing en in de consultatie over dat wetsvoorstel kunnen worden meegenomen.

Toetsingskader constitutionele toetsing

Kamerbrief met Kabinetsreactie op 10 voorstellen ter verbetering van constitutionele toetsing

Kamerbrief ter verzending onderzoek grondwettelijke beperkingssystematiek

Bron: www.rijksoverheid.nl