De Commissie van Venetië is van mening dat Nederland op zich een goed functionerende staat is met sterke democratische instellingen en waarborgen voor de rechtsstaat. Hoewel de tekortkomingen in de bescherming van individuele rechten die in de zaak van de Kinderopvangtoeslagen aan het licht zijn gekomen inderdaad ernstig en systemisch zijn en alle takken van de overheid betreffen, lijkt het erop dat de rechtsstaatmechanismen uiteindelijk hebben gewerkt. De rapporten van de Ombudsman, de parlementaire commissie en de aangekondigde wetswijzigingen tonen volgens de Commissie aan dat er verschillende mechanismen in het Nederlandse systeem werkzaam zijn om de rechtsstaat te waarborgen.

De casus Kinderopvangtoeslagen betreft het rechtszekerheidsbeginsel, een fundamenteel rechtsstaatvereiste, dat zowel de voorzienbaarheid van regelgeving als het gewettigd vertrouwen van burgers betreft. De regeling kinderopvangtoeslag was zo opgezet dat ouders in eerste instantie geen uitkering, en daarmee een wettelijk recht, kregen maar eerst voorlopige voorschotten kregen waarmee de uitkeringen voorwaardelijk waren. Hoewel een dergelijke juridische structuur aanvaardbaar is, is ze wel kwetsbaar voor misverstanden in de context van sociale uitkeringen, die vaak als wettelijke rechten worden beschouwd. De verwarring over de juridische aard van de kinderopvangtoeslag lijkt te zijn verergerd door het feit dat er op het moment van de aanvraag weinig of geen controle daarop was en dat de verzoeken om terugbetaling pas jaren later kwamen. Verder bevatte de betreffende wetgeving tot juli 2020 geen algemene hardheidsclausule, maar slechts een beperkte. Het is volgens de Commissie de verantwoordelijkheid van de wetgever om ervoor te zorgen dat wetten voorzienbaar zijn en effecten hebben die aan de legitieme verwachtingen van burgers voldoen. Het is ook de verantwoordelijkheid van de wetgever om de efficiëntie eisen van het openbaar bestuur af te wegen tegen de individuele belangen bij rechtszekerheid.

Daarom verwelkomt de Commissie van Venetië verschillende nationale initiatieven die al genomen of nog in uitvoering zijn. Veel van deze hervormingen zijn aangekondigd in de brief van 15 januari 2021 van de minister-president aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Deze omvatten onder meer het verbeteren van de kwaliteit van wetgeving door beter rekening te houden met de inbreng van het maatschappelijk middenveld en het ontwikkelen van pilotwetgeving, het verbeteren van de informatiepositie van het Parlement en met name door de praktijk om ‘persoonlijke visies’ te beschouwen als interne documenten die niet met het Parlement hoeven te worden gedeeld af te schaffen. Gezien de complexiteit van de zaak heeft de Commissie van Venetië echter een reeks hervormingen voorgesteld die in verschillende sectoren moeten worden doorgevoerd: de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht.

Wetgevende macht

• hardheids- of evenredigheidsclausules moeten in toekomstige wetgeving overal worden overwogen waar dit passend is voor de specifieke doelstellingen van het beleid in kwestie;
• nieuwe wetgeving zou wellicht bepalingen kunnen bevatten die algemene basisbeginselen van behoorlijk bestuur in herinnering roepen of herformuleren;
• het Reglement van Orde van het Parlement zou kunnen worden gewijzigd om het toezicht op de uitvoerende macht te vergemakkelijken, bijvoorbeeld door uitbreiding van het recht van parlementsleden tot het organiseren van hoorzittingen en parlementaire onderzoeken, of door ervoor te zorgen dat een vaste commissie specifieke verantwoordelijkheid heeft voor de effectieve toetsing van wetten en hun toepassing op naleving van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de rechtsstaat;
• het recht van parlementsleden op onverwijlde volledige informatie op grond van artikel 68 van de Grondwet moet praktisch en effectief worden gemaakt;
• zowel commissies als individuele parlementsleden zouden voldoende personeel en middelen moeten hebben voor de controle van regering en wetgeving;
• hoewel dit niet via wetgeving kan worden opgelegd, moet het als acceptabel en zelfs normaal worden gezien dat ook parlementsleden van regeringspartijen in de eerste plaats parlementslid zijn en dat deelname door hen aan controle van de regering door het parlement geen daad van ontrouw aan hun (regerings)partij is.

Uitvoerende macht

• De informatievoorziening en -deling binnen de ambtenarij moet tot op ministerieel niveau worden verbeterd, met name met betrekking tot informatie het huidige beleid tegenspreekt of bevraagd;
• voor individuele burgers moet de toegang tot relevante informatie worden vergemakkelijkt, de klachtenprocedures moeten eenvoudiger en informeler worden gemaakt en er moet hulp worden geboden bij het indienen van een klacht;
• de uitvoerende macht moet zijn instructies over wetgeving herzien en deze waar nodig aanpassen om ervoor te zorgen dat zijn interne beoordeling van de kwaliteit van wetgeving een effectieve controle omvat van de naleving van de basisbeginselen van behoorlijk bestuur en de rechtsstaat, zoals rechtszekerheid, legitiem vertrouwen, non-discriminatie, individuele beoordeling en evenredigheid;
• de uitvoerende macht beoordeelt en waarborgt de kwaliteit van wetgeving, zowel bij de voorbereiding van wetgeving die aan het parlement wordt voorgelegd als bij de toepassing van nieuwe wettelijke bepalingen, rekening houdend met allerlei mogelijke scenario's en risico's; dergelijke beoordelingen moeten indien nodig worden herzien;
• de uitvoerende macht, de Autoriteit Persoonsgegevens en andere relevante instanties moeten de ontwikkelingen op het gebied van kunstmatige intelligentie op de voet volgen en er moet rekening worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen bij het ontwerp van toekomstige kunstmatige-intelligentiesystemen en wanneer bestaande systemen worden herzien;
• sectorale informatie moet breed worden gedeeld binnen de uitvoerende macht om relevante input van ook andere sectoren mogelijk te maken.

Rechterlijke macht

• Er zouden kanalen kunnen worden gecreëerd voor de rechterlijke macht om de andere staatsmachten te attenderen op wetgeving die in de praktijk systemische problemen oplevert;
• op basis van een grondige analyse zou kunnen worden overwogen of artikel 120 van de Grondwet moet worden gewijzigd of dat er andere mechanismen voor grondwettelijke toetsing moeten worden ingevoerd.

De Commissie van Venetië is er tot slot wel van overtuigd dat de lopende en aangekondigde hervormingen zullen leiden tot een verbetering van de situatie en dat deze een herhaling van de problemen die aan het licht kwamen door de Kinderopvangtoeslagaffaire zullen voorkomen.