De Werkgroep heeft onderzocht hoe rechtbanken in Nederland zijn omgegaan met de kinderopvangtoeslagzaken en welke lessen hieruit voor de toekomst kunnen worden getrokken. Om een goed beeld te krijgen van de rol van de rechtbanken, zijn uitspraken in kinderopvangtoeslagzaken van de rechtbanken uit de periode van 2010 tot en met 2019 geanalyseerd. Daarnaast heeft de Werkgroep gesprekken gevoerd met bestuursrechters in alle rechtbanken van Nederland. Daarin is steeds teruggeblikt op de manier waarop zij kinderopvangtoeslagenzaken hebben behandeld. In die gesprekken is ook - meer in het algemeen - gereflecteerd op de wijze waarop bestuursrechters zouden moeten omgaan met zaken waarin voor burgers grote belangen op het spel staan en onevenredige gevolgen dreigen te ontstaan. Tot slot is gesproken met een groep gedupeerde ouders, met advocaten die gedupeerde ouders hebben bijgestaan en met gemachtigden die namens de Belastingdienst zaken bij de rechtbanken hebben behandeld.

Bevindingen

Uit het onderzoek is gebleken dat de meerderheid van de bestuursrechters de strenge uitleg van de wettelijke regels door de Raad van State heeft gevolgd. Het ging daarbij met name om de zogenaamde ‘alles-of-niets’-uitleg op grond waarvan een ouder in het geheel geen recht op kinderopvangtoeslag had als zij niet kon aantonen dat zij alle kosten voor kinderopvang had betaald. Dit leidde tot de terugvordering van omvangrijke, reeds verstrekte, voorschotten en daarmee ook vaak tot financiële problemen bij ouders. Daarnaast blijkt dat de meeste bestuursrechters weinig ruimte zagen om een minder strikte benadering te kiezen, ook als zij de uitkomst als onevenredig zagen. Een kleine minderheid van de bestuursrechters is wel van de strikte rechtspraak van de Raad van State afgeweken en heeft ouders daarmee meer rechtsbescherming geboden. Dit gebeurde met name bij de rechtbank Rotterdam en de rechtbank Den Haag en soms bij een andere rechtbank. Bij de rechtbank Rotterdam weken bestuursrechters een tijd lang expliciet en consequent af van de ‘alles-of niets’-uitleg van de Raad van State. De rechtbank Den Haag week niet expliciet af van die lijn, maar probeerde in veel gevallen een evenredige uitkomst te bereiken door specifieke op de zaak toegesneden motiveringen. Deze uitspraken werden, als daartegen hoger beroep werd ingesteld, vernietigd en hebben dus geen koerswijziging teweeggebracht. Dit heeft ertoe geleid dat in rechtbankuitspraken steeds minder en vanaf 2015 vrijwel geen afwijking van de strikte uitleg meer voorkwam totdat de Raad van State in 2019 haar koers wijzigde.

Onbehagen

Uit de gesprekken is gebleken dat onder bestuursrechters veel onvrede en onbehagen bestond over de kinderopvangtoeslagzaken, met name in gevallen waarin ouders door kleine administratieve fouten grote geldbedragen moesten terugbetalen. Dat bestuursrechters zich toch zo sterk gebonden achtten aan de strikte uitleg van de hogerberoepsrechter heeft twee redenen.

In de eerste plaats dachten veel bestuursrechters ouders valse hoop te bieden met een gegrond beroep. Zij verwachtten dat de Belastingdienst dan hoger beroep zou instellen tegen de beslissing, waarna de ouder alsnog ongelijk zou krijgen: de hogerberoepsrechter hield tenslotte zoals bekend vast aan de strikte uitleg.

In de tweede plaats volgden veel bestuursrechters de lijn van de Raad van State omdat zij het van belang vinden dat wettelijke regels in het hele land op dezelfde manier worden toegepast (rechtseenheid) zodat iedereen in gelijke gevallen gelijk wordt behandeld (rechtsgelijkheid) en zodat elke burger weet waar hij aan toe is (rechtszekerheid). De rechtspraak in kinderopvangtoeslagzaken heeft uitgewezen dat deze benadering, hoewel begrijpelijk en deels ook legitiem, rechtsbescherming en maatwerk in individuele zaken heeft bemoeilijkt. Daarnaast heeft deze benadering de rechtsvorming mogelijk afgeremd. De hogerberoepsrechter kreeg daardoor op enig moment minder signalen van onevenredige uitkomsten in kinderopvangtoeslagzaken.

Meer maatwerk

Hieruit blijkt dat juist de bestuursrechters bij de rechtbanken een belangrijke taak hebben in zaken waarin voor burgers grote belangen op het spel staan en onevenredig negatieve gevolgen dreigen. In die gevallen zouden zij meer gewicht moeten toekennen aan de rechtsbescherming van het individu dan aan het waarborgen van de rechtseenheid en rechtszekerheid. Daarvoor is nodig dat de bestuursrechter de relevante feiten en de concrete gevolgen van een besluit voor de betrokken burger actief onderzoekt en beoordeelt of deze gevolgen evenredig zijn in het licht van het doel van de wettelijke regel. Als een besluit voor een burger onevenredige gevolgen heeft, moet de bestuursrechters meer maatwerk bieden. Dat wil zeggen dat hij zijn juridische instrumenten inzet om met een grondige en specifiek op die zaak toegespitste motivering tot een voor de burger evenredige uitkomst te komen. Als jurisprudentie van de hogerberoepsrechter daar weinig ruimte voor lijkt te geven is dat geen reden om daarvan af te zien. De Werkgroep roept bestuursrechters dan ook op met dit inzicht aan het werk te gaan en om hierover het gesprek te voeren om zo samen te helpen voorkomen dat burgers in de toekomst opnieuw te maken krijgen met ongekend onrecht zoals zich dat in de toeslagenaffaire heeft voorgedaan.