De wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders ter implementatie van de Klokkenluidersrichtlijn is op 18 februari 2023 in werking getreden. Een aanvullende wetswijziging naar aanleiding van de evaluatie van de wet is aangekondigd. Om tot die aanvullende wetswijziging en daarmee een geheel herziene wet te komen verdient het aanbeveling om tijdens een werkconferentie met praktijkbeoefenaren, beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen de uiteenlopende ervaringen en opvattingen te bespreken om op grond daarvan tot gemeenschappelijke conclusies te komen ten behoeve van de gewenste wetsherziening.
Het voorstel tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders (WHvk) tot de Wet Bescherming klokkenluiders (Wbk) is eind vorig jaar door de Tweede Kamer en begin dit jaar ook door de Eerste Kamer aangenomen. Het primaire doel van het voorstel is de implementatie van de Europese Klokkenluidersrichtlijn.1 Daarbij is de wetgever voorbij gegaan aan de gebreken die de eerdere wetsevaluatie heeft blootgelegd.2 Waarom het hiertoe beperkt is gebleven is bevreemdend – de evaluatie dateert immers van 2020 – maar dat is een ander verhaal. Van belang is nu hoe de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) denkt om te gaan met de nog steeds noodzakelijke verbeteringen.
De Minister van BZK heeft aangekondigd binnen negen maanden met een aanvullende wetswijziging te komen naar aanleiding van de evaluatie.3 Laat BZK samen met alle andere betrokkenen snel beginnen met de voorbereiding daarvan. Die noodzakelijke wijzigingen moeten worden aangegrepen voor een herziening van de wet zodat die weer een logisch geheel wordt. Het gevaar is anders groot dat een, ten gevolge van een jarenlang getouwtrek, kreupele initiatiefwet4 nog ingewikkelder wordt. Die initiatiefwet wordt nu gewijzigd voor de implementatie van de richtlijn. Door alsnog kort daarna enkele op zichzelf staande wijzigingen naar aanleiding van de wetsevaluatie in deze wet op te nemen zou de wet nog onoverzichtelijker kunnen worden.
Aan de hand van de bespreking van twee kernbegrippen in de oude WHvk en ook de nieuwe Wbk zal ik laten zien hoe nodig het is om de wet te herzien. De wet is doordesemd met de begrippen ‘melding’ en ‘misstand’. Deze begrippen hebben in de praktijk op verschillende plaatsen een verschillende betekenis gekregen. Als er dan toch een aanvullende wetswijziging nodig is, kan die worden aangegrepen om de wet te verduidelijken.
Met de totstandkoming van de initiatiefwet kreeg het Ministerie van BZK de verantwoordelijkheid voor deze wet; voor de evaluatie en voorbereiding van wetswijzigingen. Het ministerie heeft dat serieus opgepakt en daarbij regelmatig bilateraal overleg gehad met betrokken organisaties: zoals werknemers- en werkgeversorganisaties, andere departementen, organisaties op het terrein van klokkenluiden en integriteit, het Huis voor Klokkenluiders, enzovoort. Om tot de aanvullende wetswijziging en daarmee geheel herziene wet te komen zou het goed zijn een andere, onorthodoxe aanpak te kiezen zoals die ooit is gevolgd voor de herziening van de Vreemdelingenwet.5 Goede resultaten zouden kunnen worden bereikt door eerst tijdens een werkconferentie de uiteenlopende praktijkervaringen en verschillende opvattingen te bespreken om op grond daarvan tot gemeenschappelijke conclusies te komen ten behoeve van de wetsherziening. Hoe bijvoorbeeld om te gaan met de twee hierna te bespreken begrippen leent zich goed voor bespreking tijdens een werkconferentie met praktijkbeoefenaren, beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen. Zo zijn er nog heel wat andere onderwerpen die daar besproken kunnen worden. Het resultaat zou een schetsontwerp van de nieuwe wet moeten zijn. Vervolgens kunnen de wetgevingsjuristen aan het werk.
Een melding kan een melding zijn ook als het niet een melding is
Zo cryptisch als deze paragraaftitel is, is de wet. De wet verplicht tot het hebben van een procedure voor het doen van interne meldingen (artikel 2 lid 2 Wbk). Iemand kan bij het Huis advies vragen als die een melding heeft gedaan of voornemens is te doen (artikel 3a lid 2a Wbk). Het belangrijkste van alles is dat de klokkenluider wordt beschermd als hij een melding doet in zin van de wet. Daarom zegt artikel 17a Wbk dat een melder tijdens en na de behandeling van een melding niet mag worden benadeeld. Het woord melder suggereert een volgtijdelijkheid van bescherming na een melding. De veronderstelling is dan dat het allemaal begint met een melding overeenkomstig de in de wet bedoelde procedure daarvoor en dat daarna bescherming aan de orde is. De werkelijkheid is anders. Een werknemer oppert bijvoorbeeld eens dat iets niet in de haak zou kunnen zijn en vervolgens is het spel op de wagen. Voor je het weet vindt er benadeling plaats. Welke vormen die kan aannemen somt de wet in artikel 17 Wbk, niet limitatief, op. Het kan ook gaan om bescherming tegen benadeling vóórdat er ook maar een formele melding volgens de procedure daarvoor is gedaan. Zo gaat het Huis voor Klokkenluiders daar ook mee om. De afdeling Advies beziet of er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat er ‘voldoende mis is’ om het vermoeden van een misstand te rechtvaardigen en dan de werknemer te kunnen adviseren over wat die kan doen. Als het tot onderzoek komt kijkt de afdeling Onderzoek bij bejegeningsonderzoek of er een oorzakelijk verband is tussen het aan de orde stellen van een vermoeden van een misstand en de nadelige bejegening. Dat aan de orde stellen kan voorafgaand aan een formele melding ook bestaan uit een gesprek waarin een vermoeden van een misstand wordt geuit. Nadelige bejegening waartegen de werknemer door de wet wordt beschermd kan dus plaatsvinden ook voordat er een formele melding is gedaan.6 Bij de melding van artikel 17 Wbk naar aanleiding waarvan iemand niet mag worden benadeeld kan het dus ook gaan om een mededeling zonder dat een melding is gedaan als start van de meldprocedure van artikel 2 Wbk. De wet laat ruimte daarvoor maar voor de duidelijkheid is het beter in artikel 17 te spreken van een mededeling dan van een melding om daarmee onnodige discussies te voorkomen.
Is iedere misstand in de wet hetzelfde?
Het is natuurlijk wetstechnisch efficiënt spaarzaam te zijn met het hanteren van verschillende begrippen. Zo is in de Wbk veel opgehangen aan het begrip misstand. Het vermoeden daarvan is opgenomen in de definities van de begrippen melder en misstand. Verder lezen we dat de afdeling Advies kan adviseren indien sprake is van een vermoeden van een misstand (artikel 3a lid 2 Wbk). Hetzelfde geldt voor de afdeling Onderzoek als die onderzoek wil doen naar een vermoede misstand of naar de bejegening van een melder (artikel 3a lid 3 Wbk). Het is goed dat er een drempel is voor betrokkenheid van het Huis. Die drempel is in de definitie van misstand in de Wbk duidelijker omschreven dan in de oude Whk. Van het Huis mag worden verwacht dat het één en hetzelfde begrip consistent interpreteert ongeacht de rol waarin het optreedt; of het nou gaat om het Huis als adviseur (de afdeling Advies) of als onderzoeker (de afdeling Onderzoek). Toch is het de vraag of de drempel van een vermoede misstand van maatschappelijk belang voor advies even hoog moet zijn als voor onderzoek. In beide gevallen moet er een maatschappelijk belang zijn dat de betrokkenheid van het Huis rechtvaardigt. Er is iets voor te zeggen om bij advies die drempel lager te leggen dan bij onderzoek, bijvoorbeeld als er sprake is van grensoverschrijdend gedrag. Om daar onderzoek naar te doen vraagt een sterker vermoeden. Onderzoek is zeer ingrijpend voor de melder/slachtoffer, de vermoede dader en de betrokken organisatie. Kun je bij de beoordeling van de noodzaak van onderzoek dezelfde interpretatie van het begrip misstand hanteren? Omdat de wet dat met zich meebrengt interpreteert het Huis dat begrip in beide gevallen nu op dezelfde manier. Zou het niet beter zijn het verschil in beoordeling duidelijk te maken door verschillende drempels en daarmee begrippen te hanteren voor advies en onderzoek? Dan zou het aan de hand van de wetstekst op voorhand duidelijk zijn voor alle betrokkenen, voor de melder in de eerste plaats, dat hier een ander criterium geldt. Dat is duidelijker dan eerst uit te spreken dat er een vermoede misstand is van maatschappelijk belang en dat achteraf te corrigeren door te zeggen dat onderzoek niet aan de orde is. Het Huis zal zich hierover nog uitspreken. Het is een vraag die zich goed leent voor bespreking met alle betrokkenen als opmaat voor een coherente en daardoor begrijpelijke nieuwe wet.
Deze opinie is gepubliceerd in NJB 2023/591, afl. 9
Afbeelding: paranamir / Flickr / (CC BY 2.0)
Voetnoten
1. Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden.
2. Bill van Mil, Fritzi Reijerman & Frederique Uyterlinde, ‘Evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders – Eindrapport’, Den Haag, 30 juni 2020.
3. Brief van de Minister van BZK d.d. 14 december 2022, Kamerstukken II 2022/23, 35851, nr. 48, p. 3.
4. Ronald van Raak, ‘Wetgeving in de loopgraven, Lessen van de Wet Huis voor Klokkenluiders’, RegelMaat 2022, afl. 3, p. 228.
5. Jan Tromp, De influisteraar - Hans Andersson en de wereld van de organisatieadviseur, Mediawerf 2021, p. 119-127.
6. Huis voor klokkenluiders, Onderzoeksrapport, ‘Het verlenen van vergunningen door een waterschap - Onderzoek naar de behandeling van de melder van een vermoeden van een misstand’, 12 juli 2019, p. 27.