Voor u ligt de eerste aflevering van jaargang 99. Volgend jaar bestaat het NJB 100 jaar. Wie terugblikt op de periode waarin eerste redacteur Van Oven en redactiesecretaris Langemeijer werkten aan hun opzet voor een ‘algemeen weekblad voor alle Nederlandse rechtsbeoefenaars in den ruimsten zin’, ziet dat het ook toen onzekere tijden waren.
In 1924 beroerden het overlijden van Lenin, de vervroegde vrijlating van Hitler (die tot vijf jaar gevangenisstraf was veroordeeld voor zijn leidende rol in de Bierkellerputsch, maar slechts negen maanden in de cel doorbracht) en hyperinflatie het Europese continent. Anno 2024 zijn het onder meer mogelijke implicaties van verkiezingsuitslagen (niet alleen wat betreft eigen land maar ook de VS, Rusland, India, het Verenigd Koninkrijk en het Europees Parlement), toenemende effecten van klimaatverandering en eventuele verdere escalatie van mensonterende oorlogen.
Natuurlijk waren er destijds goede momenten. Dat zal ook dit jaar zo zijn. Toch valt moeilijk te ontkennen dat we in onzekere tijden leven. Met Covid-19 nog vers in het geheugen stel ik me dan de vraag of we inmiddels beter op een instabiele wereld zijn voorbereid. De pandemie maakte zonneklaar dat een samenleving blijft wensdenken als een dreiging te groot is om te bevatten. Mensen blijken nauwelijks in staat om een reële inschatting van de dreiging te maken en alle mogelijke implicaties te doordenken. De psychologische literatuur spreekt over normalcy bias: we zijn van nature geneigd de ernst van een (mogelijke) dreiging te bagatelliseren. De veelgebruikte illustratie zijn de inwoners van Pompeï, die urenlang naar de uitbarsting van de Vesuvius keken zonder op het idee te komen een goed heenkomen te zoeken.
Als individuele burgers wensdenken en een dreiging bagatelliseren valt nog te zeggen dat het gaat om een psychologische en daarmee menselijke en dus begrijpelijke afweerreactie. Dat argument gaat niet op wanneer politiek en beleidsmakers onvoldoende bereid en in staat zijn een dreiging op alle mogelijke – ook uiterst ongemakkelijke – implicaties te doordenken. De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) stelde afgelopen najaar in het derde rapport over de aanpak van de coronacrisis vast dat politici en beleidsmakers zich door een onvoldoende reële inschatting van mogelijke dreigingen telkens opnieuw lieten verrassen, beleidskeuzes daarmee vaak ad hoc waren en het maatschappelijk vertrouwen in zowel maatregelen als overheid danig op de proef werd gesteld (p. 207). Niet verrassend dan is de aanbeveling om ook minder waarschijnlijke scenario’s voor het verloop, de risico’s en effecten van een crisis te doordenken, om aldus beter voorbereid op knel- en beslispunten te kunnen inspelen (p. 216).
Een voorbeeld van zo’n minder waarschijnlijk, maar dus wel te doordenken scenario is een ontwrichting die vraagt om de toepassing van het staatsnoodrecht. De essentie daarvan is dat reguliere wettelijke bepalingen terzijde kunnen worden geschoven. Dat betekent niet dat de regering daarmee carte blanche heeft. De toepassing van het noodrecht is onderworpen aan het proportionaliteitsbeginsel en geldt als ‘ultimum remedium’. Bovendien moet zijn voorzien in een bij de noodsituatie passende vorm van parlementaire betrokkenheid.
Belangrijk is daarom ook dat het instrumentarium voldoende consistent is met andere – ‘normale’ – crisiswetgeving. Het ongevraagd advies ‘Van noodwet tot crisiswet’ van de Afdeling advisering Raad van State merkt op: ‘dat er op dit moment een complex stelsel van nood- en crisisrecht bestaat. Aan de ene kant is er het “klassieke” staatsnoodrecht dat zijn basis heeft in de Grondwet. Dit noodrecht wordt feitelijk niet gebruikt, omdat de indruk bestaat dat het alleen in een heel extreme noodtoestand kan worden gebruikt, zoals een oorlog of een bezetting. Aan de andere kant is er in de loop der jaren “gewoon” crisisrecht ontwikkeld op zowel landelijk, regionaal als lokaal niveau voor talloze soorten crises, bijvoorbeeld de Wet veiligheidsregio’s. Er bestaan dus feitelijk twee soorten wettelijke regels naast elkaar die de nodige overlap vertonen, soms van elkaar verschillen en soms ook onderling inconsistent zijn.’ Om toekomstige crisissituaties effectief het hoofd te bieden, aldus de Afdeling, ‘moet het bestaande (staats)nood- en crisisrecht op korte termijn worden gemoderniseerd. Daarbij moet een zo goed mogelijke balans worden gevonden tussen aan de ene kant een effectieve crisisbestrijding en aan de andere kant de beginselen van de democratische rechtsstaat.’
Inmiddels maakte het demissionaire kabinet Rutte IV met een interdepartementale routekaart duidelijk welke noodwetgeving het de komende jaren wil herzien. Als eerste stap beoogt het ministerie van JenV nog dit nieuwe jaar het fundament van het stelsel van staatsnoodrecht, de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden, in consultatie te brengen. Deze wet regelt het afkondigen en beëindigen van een noodtoestand, evenals de procedures voor in en buiten werking stellen van noodbepalingen in een noodtoestand. Een van de voorgenomen wijzigingen is het loslaten van het onderscheid tussen de algemene en de beperkte noodtoestand.
Nog tien andere wetten prijken op het lijstje van regelingen die dit jaar in consultatie worden gebracht, waaronder de Wet verplaatsing bevolking, de Vorderingswet en de Hamsterwet. Kortom, het nodige wordt in gang gezet.1 Toch zijn er ook departementen die aangeven dit jaar eerst nog met ‘een verkenning’ te starten. Natuurlijk is de thematiek complex. Maar zomer 2018 – bijna zes jaar geleden – agendeerde het toenmalige kabinet de modernisering. De Raad van State sprak twee jaar geleden over een noodzakelijke modernisering ‘op korte termijn’ en rond dezelfde tijd verscheen een WODC-inventarisatie van te overwegen aanpassingen. Onze samenleving werd ondertussen overvallen door Covid-19 en onverwachte effecten van de Oekraïne-oorlog en we leven in gure en onzekere tijden. Wie dan aangeeft nu nog met een verkenning te moeten starten, lijkt last te hebben van een zekere normalcy bias.
Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2024/1, afl. 1
Afbeelding: Pixabay
Voetnoot
1 In 2023 kwam de Wet pandemische paraatheid, eerste fase tot stand. VWS wilde met deze noodwet niet op JenV en de andere departementen wachten met het oog op een volgende pandemie.
