Het was staande praktijk dat dit pas gebeurde, en dan nog lang niet altijd, als de minister het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd had. Dat kon jaren duren, en in elk geval kon niemand er meer op reageren met enig gevolg voor de voorgestelde wet. Die verplichting tot openbaarmaking door de minister samen met het al dan niet gewijzigde wetsvoorstel werd in 1981 in de Wet op  de Raad van State neergelegd. Veel te laat, en zonder veel nuttig effect. Daarom riep ik in 2006: Publiceer de adviezen van de Raad van State, en wel meteen!

Ik heb even moeten wachten, maar nu is het zo ver. Vanaf 1 mei jl is de WOO in werking getreden, de Wet Open Overheid, die de WOB (Wet openbaarheid bestuur) opvolgt. Die WOO regelt niet alleen openbaarmaking op verzoek, maar ook actieve openbaarmaking van overheidsstukken. In verband daarmee is het artikel in de Wet op de Raad van State geschrapt. Stukken, dus ook de  wetgevingsadviezen van de Raad van State, moeten  binnen twee weken na vaststelling worden gepubliceerd door de Raad van State zelf. De nieuwe gang van zaken is deze, dat de adviezen, die op de wekelijkse woensdagvergadering worden vastgesteld, de maandagochtend daarop op de  openbare website van de Raad van State worden gezet.

Ik vlei me niet met de gedachte dat mijn uitroep in het Nederlands Juristenblad van 2006  deze  mooie verbetering heeft teweeggebracht. Al in 1861, bij de opstelling van de oorspronkelijke wet op de Raad van State was de openbaarmaking een twistpunt. De regering verklaarde zich bij de voorbereiding van die wet in 1857 tegen publicatie: ‘het advies  door den Raad uitgebracht, was grondwettig het eigendom des Konings, waarover de wet, door de openbaarmaking te bevelen, niet mocht beschikken.’  De Raad van State werd indertijd nog steeds, ondanks de verse Grondwet van 1848, gezien als een adviescollege van de voorzittende koning, de curia regis, die geen pottenkijkers duldde. Intern beraad, waar niemand iets mee te maken had. Taai ongerief, dat lang naijlt. Nog steeds mogen koning en beoogde opvolgster meepraten over de adviezen, al hebben ze geen stemrecht. Heeft meepraten geen invloed? De koning als voorzitter van de Raad van State adviseert hier zichzelf in zijn hoedanigheid van lid van de regering. Dat vuiltje moet ook nog worden weggewerkt.

In latere jaren heeft de Raad van State in zijn jaarverslagen aandacht gevraagd voor de publicatie van zijn adviezen.  Zo heet het in 2005: ’Meermalen heeft de Raad benadrukt dat de openbaarheid van de adviezen van de Raad van groot belang is voor zowel het inzicht in de werkzaamheden van de Raad als voor de kenbaarheid van zijn adviezen voor alle betrokkenen in het wetgevingsproces, maatschappelijke groepen en overige burgers. Om die reden zal de raad ook de komende jaren aandacht blijven vragen voor de tijdige openbaarmaking van de adviezen.’ ‘Tijdig’. Daarmee bedoelt de Raad de in 1980 vastgestelde regeling dat het de minister is die ervoor moet zorgen dat het advies samen met het oorspronkelijke wetsontwerp en het definitieve wetsvoorstel openbaar gemaakt wordt. Zelfs die veel te late publicering was veel te veel gevraagd.

Als er niet op tijd gepubliceerd wordt, wordt er gelekt. Dat is op den duur vaste praktijk geworden. Hetzij vanuit de ministeries, om de publieke opinie te masseren, hetzij door andere partijen die kennis van de adviezen droegen en het nuttig vonden om, vaak selectief, te lekken. Daarmee werd het debat over voorgenomen wetgeving verplaatst naar de publieke opinie in een stadium dat er nog verandering te verwachten viel. Het algemeen belang van de openbaarheid van het wetgevingsproces kroop dus waar het niet gaan kon. Nu staat uitdrukkelijk in de WOO (Wijd Open Overheid) dat dit algemeen belang de sleutel tot de nieuwe wet vormt. Het vertegenwoordigt een  welkome verschuiving in de relatie tussen burger en overheid. De burgers, en hun organisaties, worden niet meer gezien als lastige bemoeials, en ook geen toeschouwers, maar zij krijgen de gelegenheid deel te nemen aan het wetgevingsproces. Zij zijn stakeholders geworden, om het maar eens zo te zeggen: hun belangen krijgen een stem in het wetgevingsproces.

Dat is een trend, die hier en daar al zichtbaar was geworden. Een aantal wetsontwerpen die zich daartoe volgens de regering lenen, worden ‘ter consultatie’ in roulatie gebracht. Dat geeft de burger met zijn organisaties en instellingen de gelegenheid in een vroeg stadium mee te denken over voorgenomen wetgeving of beleid. Met die feedback moet de overheid rekening houden als belangrijke input in het wetgevingsproces. Het betrekken van de adviezen van de Raad van State in die reacties kan daar dan nu officieel een onderdeel van uitmaken. Bij veel wetsontwerpen zijn al de nodige al dan niet vaste adviesorganen betrokken. Die zijn uit de aard van de zaak meestal tuk op publicatie van hun standpunten. Voor zover zij overheidsadviescolleges zijn, geldt nu dan ook voor hen de verplichting om binnen twee weken hun zienswijzen te openbaren.

Dit zijn natuurlijk maar kleine stapjes in termen van democratische legitimatie van wetgeving. En er moet worden afgewacht hoe een en ander in de praktijk gaat werken. Zo wordt bij de consultatie niet alleen met veel onzin gereageerd, maar ook laat de regering veel steken vallen bij de beantwoording of weerlegging van wel relevante commentaren, zodat het gevaar dreigt van de wassen neus. Dat neemt niet weg dat met dit onderdeeltje van de WOO toch de kans geschapen is voor meer doorzichtigheid, en meer deelneming  van de burger aan het debat over voorgenomen wetgeving. Of dat ook de vormgeving van de adviezen van de Raad van State zal beïnvloeden moet worden afgewacht. Nu maar hopen dat de website van de Raad van State meer dan twintig items kan bevatten.

Bron afbeelding: Pixabay