Bij gebrek aan constitutionele toetsing, en wanneer wachten op een rechterlijk oordeel vaak te lang duurt om mogelijke schade te voorkomen, is aandacht voor rechtsstatelijke en grondwettelijke aspecten in het wetgevingsproces sowieso geen overbodige luxe. De conclusies van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening en de Staatscommissie rechtsstaat hebben dit besef enkel versterkt.

Mede in dit licht moeten we de nieuwe tijdelijke Tweede Kamercommissie Grondrechten en Constitutionele toetsing zien die op 21 november jl. van start is gegaan. Haar instelling is het gevolg van de motie-Omtzigt c.s. van 13 december 2023 (Kamerstukken II 2023/24, 26 471, nr. 8). Volgens het persbericht gaat de Kamercommissie ‘adviseren over de grondrechtelijke en constitutionele aspecten van wetgeving die de Kamer behandelt’. ‘Goed nieuws’, aldus Barkhuysen in zijn vorige Vooraf (2024/2583), dat die commissie een rol wil gaan spelen bij het ‘buiten het vuur van het parlementaire debat’ brengen van bijvoorbeeld de toets aan artikel 68 Grondwet.

Enige behoedzaamheid lijkt mij echter ook op haar plaats, specifiek waar het de grondrechtentoetsing betreft. Het zijn de grondrechten die – getuige het Verslag van de Werkgroep tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsing (4 oktober 2023) – naast enkele ‘institutionele basisnormen’ en algemene rechtsbeginselen het leeuwendeel van het relevante toetsingskader zullen beslaan. Om te beginnen rijst daarbij de vraag wat de meerwaarde is van een Kamercommissie naast het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en natuurlijk de taak van de regering haar voorstellen in grondrechtelijke termen te onderbouwen. Bestaat hierbij de kans dat actoren als een soort ‘free riders’ naar elkaar gaan kijken en verwachten dat de ander het wel (goed) doet?

In dit kader zie ik vooral het volgende risico: een Kamer die zich te veel verlaat op een Kamercommissie die er wel verstand van zal hebben en ‘het grondrechtelijke vinkje’ mag zetten. De motie-Omtzigt constateerde dat een eerder voorstel voor een Algemene Commissie voor Constitutionele Zaken het niet haalde omdat constitutionele toetsing ook in de bestaande commissies kon plaatsvinden, maar was van mening dat die toetsing ‘sindsdien onvoldoende is opgepakt’. Dat lijkt mij een terechte conclusie. Toch kleven aan een ‘aparte’ commissie voor grondrechtelijke toetsing wel degelijk ook nadelen.

In een Kamer met slechts 22 juristen (na de afgelopen verkiezingen; hun aantal neemt al decennia af) staat ‘toetsing aan grondrechten’ niet bovenaan de agenda. Een Kamercommissie die dit als hoofdtaak heeft, lijkt dan zinvol. Tegelijkertijd zijn grondrechten geen ‘niche’-onderwerp, dat door experts kan worden afgehandeld.

Dit punt is tweeledig: om te beginnen reiken grondrechten uit de Grondwet en verdragen vér. Er is vrijwel geen (wetgevings)vraagstuk te bedenken dat er niet aan raakt. Of het nu gaat om het eigendomsrecht (dat zowel box 3-belastingen als uitkeringen betreft) of het recht op privéleven of persoonlijke levenssfeer (van mondkapjes tot gegevensbescherming, zeg maar); grondrechten zijn overal. Dat geldt daarmee ook voor botsingen tussen die rechten – bijvoorbeeld tussen godsdienstvrijheid en non-discriminatie; persoonlijke levenssfeer en bestaanszekerheid, om het over vergaande klimaatmaatregelen nog maar niet eens te hebben. Als zodanig zouden grondrechten dus een integraal onderdeel moeten vormen van vele wetgevingsprocedures, en daarmee van op feiten berustende maar niettemin politieke afwegingen die steeds moeten worden gemaakt. Een separate grondrechtentoets, om vervolgens over te gaan tot de orde van de dag, is dan ook niet aan de orde.

En dit raakt aan het tweede aspect: anders dan de grondrechten uit bijvoorbeeld het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, verlangt de Grondwet voor beperking van de daarin vervatte rechten eerst en vooral dat die beperking geschiedt bij (of krachtens) wet in formele zin. Omdat het democratische wetgevingsproces als zodanig een waarborg vormt. Omdat ons stelsel van evenredige vertegenwoordiging (art. 53 Gw) garandeert dat in de parlementaire behandeling verschillende perspectieven en belangen afdoende aan bod komen om een goede (grondrechten)afweging te kunnen maken. Idealiter althans.

De werkgroep ziet dit gelukkig. De commissie moet geen oordelende rol krijgen, maar meer onderzoekend van aard zijn. Met een activerende, ‘zo nodig een actieve, participerende rol’ kan ‘optimaal […] worden aangesloten bij de bredere, vakinhoudelijke functie van de vaste commissies en een integrale behandeling van voorstellen in de Kamer worden bevorderd’. Daarmee ‘wordt recht gedaan aan het grondwettelijke primaat van de Kamer (als geheel) in de besluitvorming over (wets)voorstellen’.

Aan de intenties zal het dus niet liggen. En dat is vooraf, in het huidige politieke klimaat, al heel wat. Maar gemakkelijk zal het niet zijn: een objectief advies dat de kaders van de belangenafweging schetst, zonder te pretenderen die al te hebben volbracht. Laten we daarom ook de ontvangst van toekomstige adviezen goed in de smiezen houden. Die zou er niet toe mogen leiden dat een inhoudelijk oordeel klakkeloos wordt overgenomen, maar evenmin dat een juridisch kader als ‘optioneel’ wordt weggezet.

Achteraf kunnen we over dit jaar zeggen dat we vooraf op nogal wat rechtsstatelijke, grondwettelijke issues stuitten. Bezint eer ge begint, is dan misschien ook wel het beste ‘advies’ voor het komende jaar.

Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2024/2668, afl. 40.

Afbeelding: ©istock