In de gebouwde omgeving leidt CO2-emissiereductie tot een transitie van de bestaande fossiele energievoorziening naar een hernieuwbare energievoorziening. Een belangrijke vraag is hoe de daadwerkelijke realisatie van die omvangrijke internationale doelstellingen voor CO2-emissiereductie kan worden bewerkstelligd, te meer omdat in beginsel eigenaren en andere rechthebbenden zelf de voor verduurzaming gewenste activiteiten aan bouwwerken zullen moeten uitvoeren. Op 11 januari 2024 verdedigde Jacco Karens zijn proefschrift, waarin hij onderzocht welke mogelijkheden gemeenten in het omgevingsplan onder de Omgevingswet hebben om regels te stellen ten aanzien van de energietransitie in de gebouwde omgeving, in het bijzonder indien dit onvoorwaardelijke verplichtingen voor gebouweigenaren betreft.
In het omgevingsrecht zijn de bevoegdheden voor gemeenten beperkt omdat veel regels op landelijk niveau uitputtend zijn en uitsluiten dat gemeenten over deze onderwerpen zelf regels stellen in het omgevingsplan onder de Omgevingswet. Daarnaast beperken specifieke energiewetten de regelgevende bevoegdheid van gemeenten. Het omgevingsplan heeft namelijk betrekking op de fysieke leefomgeving. Bepaalde aangrijpingspunten voor regulering vallen daarbuiten, bijvoorbeeld omdat deze vooral van belang zijn voor de taken en bevoegdheden van netbeheerders of energieproducenten. Wel is nieuwe wetgeving in de maak die gemeenten meer bevoegdheden moet geven om een hernieuwbare warmtevoorziening in het omgevingsplan te regelen.
Een onvoorwaardelijke verplichting, zoals om aardgaslevering en -gebruik te beëindigen of zonnepanelen te installeren grijpt bij bestaande gebouwen in op het beschermde eigendomsrecht. In dit onderzoek is de belangenafweging die de gemeente daarbij moet maken nader uitgewerkt aan de hand van de drietrapstoets van het evenredigheidsbeginsel. Het gevolg daarvan is dat een onvoorwaardelijke verplichting allereerst geschikt of uitvoerbaar moet zijn. Daarnaast moet worden gemotiveerd waarom de verplichting noodzakelijk is voor het nagestreefde doel en of niet met een minder ingrijpend middel kan worden volstaan. Om die reden is in het onderzoek vastgesteld dat eigenaren een principieel recht toekomt om gelijkwaardige maatregelen toe te passen.
Een verduurzamingsverplichting gaat gepaard met investeringsdwang. Op grond van de bescherming van het eigendomsrecht is een dergelijke overheidsdwang niet zondermeer ontoelaatbaar. Zeker indien de eigenaar zelf ook bijdraagt aan CO2-emissies, zou kunnen worden betoogd dat deze eigenaar ook meer moet dulden van een overheid die de uitoefening van het eigendomsrecht beperkt. Voor woningen is dat echter niet het geval en zal een door de overheid gevraagde verbetering van bouwkwaliteit of de energievoorziening niet voor rekening van de eigenaar mogen blijven. In dit onderzoek is dit uitgangspunt verder uitgewerkt en aan de hand van vergelijkbare verplichtingen is geconcludeerd dat deze investeringsdwang niet zodanig mag zijn dat de investering zich niet binnen de exploitatieperiode van een bouwwerk laat terug verdienen. De fixatie op een terugverdientijd van vijf of tien jaar zoals deze nu wordt gebruikt is politiek verklaarbaar maar juridisch onnodig. Daarin prevaleren immers veelal economische argumenten. Dat geeft ruimte om met een langere termijn te rekenen of de investering binnen een bepaald percentage van de waarde van het onroerend goed rechtmatig te achten. De verduurzaming levert voor de eigenaar ook baten op. Als na een objectieve inschatting van kosten en baten blijkt dat de investering ook op langere termijn niet rendabel is zullen zonder meer door middel van subsidie of compensatie de lasten door de overheid moeten worden gedragen.
Een laatste, meer informele dimensie die op grond van de democratische rechtstaat kan worden onderscheiden en uitgewerkt is dat de gemeentelijke overheid die in het algemeen belang onvoorwaardelijke verplichtingen stelt, een zekere mate van dienstbaarheid moet betonen bij de uitvoering ervan. Ook op basis van het door artikel 8 EVRM beschermde recht op woning en privéleven kan een verzwaarde inspanningsplicht voor overheden worden ontleend indien zij verplichtingen vaststellen die op dat recht ingrijpen. Deze inspanningen kunnen het beste worden vormgegeven door een programma op grond van de Omgevingswet omdat het doel enkel is om het uitvoerend bestuur te binden. De functie ervan is, te waarborgen dat een verplichting niet onevenredig zwaar is voor eigenaren.
Promotores: Arjan Bregman en Kars de Graaf.
Verduurzamingsverplichtingen in het omgevingsplan. Juridische begrenzing van gemeentelijke sturing op de energietransitie in de gebouwde omgeving
Uitgave: Serie Bouwrechtmonografieën, Instituut voor Bouwrecht, ISBN 978 94 6315 095 8