In zijn verhouding tot de politiek en lokale bestuurders en ketenpartners en in de beeldvorming en het vertrouwen van de samenleving. Ook is opnieuw de problematische verhouding blootgelegd tussen de hogere bestuurslagen binnen de rechterlijke macht en de gerechten. Om dat laatste is het in dit stuk te doen. De scherven worden nu gelijmd en de focus ligt op hoe nu verder. Daarvoor is het belangrijk zicht te krijgen op de mogelijke oorzaken van de problematiek. In dit stuk wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de analyse van het probleem en aan een oplossing daarvan. 

Tot dat doel wordt kort stilgestaan bij de ontwikkeling van de bestuursstructuur van de rechterlijke macht. Ter vergelijking komt daarbij ook aan de orde de afwijkende koers die de Hoge Raad in dit opzicht heeft gevaren.
Kern van de voorgestelde oplossing is dat de ‘verbestuurlijking’ – de term is in dit verband gemunt door Tjeenk Willink en treffend gekozen – doorbroken moet worden. Het primaat voor bestuurlijke beslissingen binnen de rechterlijke macht moet weer bij de presidenten van de gerechten komen te liggen. De president zal voor taken van beheer en bedrijfsvoering worden bijgestaan door daarvoor aangestelde bestuursleden. De Raad voor de rechtspraak (Rvdr) moet op een zelfde leest geschoeid zijn, waarbij de voorzitter door de gezamenlijke presidenten wordt bepaald.

1. Integraal management en Raad voor de rechtspraak

Duale structuur
Tot 1 januari 2002 kende de rechterlijke organisatie de zogeheten duale structuur. Die hield in een formele scheiding van taken en bevoegdheden, waarbij enerzijds de rechters belast waren met rechtspraak en het beleid daarvan en anderzijds de directeur beheer gerechten (namens de Minister van Justitie) belast was met bedrijfsvoering en leiding gaf aan het ondersteunend personeel. De leiding over het rechtsprekende personeel lag bij de president. De gerechtsvergadering had een functie als besluitvormend gremium. Als primus inter pares gaf de president richting aan een gerecht. Via met name kort gedingen was de president ook zelf als rechter nauw betrokken bij het primaire proces.

Integraal management
Met de inwerkingtreding per 1 januari 2002 van Wet Organisatie Bestuur Gerechten (Wet OBG) en de Wet Raad voor de rechtspraak (Wet Rvdr) en de nieuwe Wet op de Rechterlijke organisatie (RO) is de rechterlijke organisatie gemoderniseerd en is de Rvdr in het leven geroepen. De duale structuur is ingeruild voor integraal management. De term duidt op de integrale bestuursverantwoordelijkheid die de gerechtsbesturen met deze wetswijziging zijn gaan dragen voor de gehele organisatie. Het bestuur van een gerecht was per 1 januari 2002 samengesteld uit de voorzitter tevens rechterlijk lid, de sectorvoorzitters, en een niet-rechterlijk lid met de titel directeur bedrijfsvoering. De oude functie van de gerechtsvergadering als besluitvormend gremium kwam te vervallen. De verantwoordelijkheid het beleid vorm te geven ten aanzien van de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing werd op grond van de Wet OBG door de sectorvergaderingen gedragen. De LOV’s (landelijke overleggen per sector) vormden de belangrijkste externe overleggremia tussen de verschillende gerechten en met de Rvdr.

Evaluatie: bedrijfsvoering dominant
Als onderdeel van een evaluatie van de Wet Rvdr en de Wet OBG is in opdracht van het WODC van het Ministerie van Justitie op 15 november 2006 een rapport opgesteld, getiteld ‘Gerechtsbesturen, integraal management en MD-beleid’. Het behelst een onderzoek naar het functioneren van de gerechtsbesturen, het integraal management en het MD (management development)-beleid. In het rapport staat te lezen dat volgens de wet de president weliswaar een leidende positie heeft, maar van zijn extra bevoegdheden in de praktijk maar sporadisch gebruik maakt. De gerechten kenmerken zich door een consensusgerichte bestuursstijl. De directeur bedrijfsvoering heeft een dominante positie in het bestuur, gebaseerd op zijn specifieke kennis van de bedrijfsvoering. Wettelijk is er een collegiaal bestuur dat een integrale beheersverantwoordelijkheid draagt, maar feitelijk is de directeur bedrijfsvoering met name op dit punt leidend. Op het niveau van het gerechtsbestuur wordt integraal management sterk gedomineerd door bedrijfsvoeringsvraagstukken. De aansturing van inhoudelijke thema’s is daardoor te veel op de achtergrond geraakt. Dat komt ook doordat het accent sinds de introductie van dit bestuursmodel sterk is komen te liggen op het op orde brengen van de bedrijfsvoering en de noodzaak ‘de eigen broek op te houden’, mede door de nadruk die de Rvdr daarop legde. Nagenoeg alle sectorvoorzitters vinden hun eigen deelname aan het primaire proces essentieel; op die manier houden zij voeling met het vak en wordt er gewerkt aan draagvlak onder medewerkers. Het samenkomen van de sectorvoorzitters per rechtsgebied in de LOV’s bewees in de praktijk zijn nut als effectieve inhoudelijke overleggen gericht op de behoeften van de specifieke sectoren. De sectorvoorzitters zagen terugkeer naar het primaire proces na afloop van hun benoemingstermijn als een prima optie. Aldus genoemd rapport.
Blijkens de wetsgeschiedenis is met de instelling van de Rvdr beoogd om de onafhankelijkheid van de Rechtspraak te versterken en de verantwoordelijkheid van de Rechtspraak voor de eigen organisatie als geheel tot uitdrukking te brengen. De Rvdr vervult een centrale rol bij de voorbereiding en uitvoering van de begroting van de rechtsprekende macht en heeft een ontwikkelende en toezichthoudende rol met betrekking tot de bedrijfsvoering bij de gerechten. Daarnaast heeft de Raad een ondersteunende taak ter bevordering van de uniforme rechtstoepassing en de juridische kwaliteit bij de gerechten.
Met de Wet herziening gerechtelijke kaart (Wet HGK) zijn per 1 januari 2013 verdere wijzigingen doorgevoerd in de bestuursstructuren van de met die wet door fusie gevormde nieuwe gerechten. Sectorvoorzitters in de oude vorm zijn komen te vervallen. Het gerechtsbestuur bestaat thans uit drie leden, te weten twee rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, van wie een de voorzitter van het bestuur (in de praktijk aangeduid als president), en verder een niet-rechterlijk lid. Deze laatste is in de plaats gekomen van de vroegere directeur bedrijfsvoering. Tevens zijn met de Wet HGK verdergaande bevoegdheden aan de Rvdr toegekend, bijvoorbeeld om gerechten op te dragen samen te werken. Bij de benoeming van gerechtsbestuurders en hun voorzitter heeft de Rvdr een
prominente rol.

2. Institutionele onafhankelijkheid:

De Hoge Raad als voorbeeld
Waar de gerechtshoven en rechtbanken na de reorganisatie in 2002 de duale bestuursstructuur hebben verloren, heeft de Hoge Raad die structuur behouden en zijn daar rechterlijk beleid en bedrijfsvoering van elkaar gescheiden. Daardoor geldt enerzijds een eigen verantwoordelijkheid van de onafhankelijke leden van de Hoge Raad en het Parket voor het rechterlijk beleid, terwijl anderzijds de beheersmatige verantwoordelijkheid aan de directeur bedrijfsvoering is opgedragen. De directeur bedrijfsvoering heeft daartoe mandaat gekregen van de Minister van Veiligheid en Justitie. Ook is bij de Hoge Raad de collegiale organisatiestructuur bewaard gebleven. De collegevergadering van de raadsheren beslist in beginsel over inrichting en werkwijze, zulks op voorstel van de president. Het presidium, waarin naast de president, de Procureur-Generaal (P-G) en diens plaatsvervanger, alle vice-presidenten zitting hebben, behandelt aangelegenheden van rechterlijk beleid.¹
De waarde en slagvaardigheid van de collegiale organisatiestructuur blijken uit het feit dat de Hoge Raad er als college in is geslaagd tot besluitvorming te komen over ingrijpende wijzigingen in de werkwijze en deze soepel in te voeren. Genoemd kunnen worden de invoering van selectie aan de poort op basis artikel 80a RO (Commissie Hammerstein) en de verdergaande zaakstroomdifferentiatie en intensivering van het contact met de feitenrechtspraak, zoals bekend gemaakt in het jaarverslag 2013.
Het dagelijks bestuur bestaat uit de president, de P-G en zijn plaatsvervanger en de directeur bedrijfsvoering. Het algemeen bestuur van de Hoge Raad bestaat uit de president, de P-G, de plaatsvervangend P-G, de voorzitters van de sectoren (straf, civiel, belasting) en de directeur bedrijfsvoering. Het algemeen bestuur stelt de ontwerpbegroting vast. De Hoge Raad valt niet onder het bereik van de Raad voor de rechtspraak. Deze uitzondering vindt zijn grond in de bijzondere positie van de Hoge Raad in het Nederlands staatsbestel. Formeel vallen de beheersaangelegenheden onder de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de minister. Een door de minister benoemde directeur bedrijfsvoering verricht in mandaat beheershandelingen. In de praktijk heeft de Hoge Raad echter met betrekking tot de vaststelling van het budget en het beheer daarover een meer zelfstandige positie gekregen. In een convenant is de relatie tussen het Ministerie van Veiligheid en Justitie en de Hoge Raad op het terrein van de bedrijfsvoering en beheer nader geregeld. De minister is in beheerszaken aldus op afstand geplaatst, geheel uit zicht is hij niet.²

3. De oorzaak van de huidige problemen

Waar bij de Hoge Raad door de geschetste bestuurlijke inrichting de institutionele onafhankelijkheid (term ontleend aan Bovend’Eert) is gewaarborgd, is dat niet het geval bij de gerechtshoven en rechtbanken. De Wet RO kent in het kader van de nieuwe bestuurs- en beheersstructuur van de rechtelijke organisatie aan de Minister van Justitie (respectievelijk de regering) een aantal ingrijpende bestuursbevoegdheden toe op het – niet scherp afgebakende – terrein van de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. De minister oefent toezicht uit op de Rvdr. Hij heeft een aanwijzingsbevoegdheid die via de Rvdr doordringt in de gerechtsbesturen en kan bestuurders uit hun functie zetten, ook degene die vroeger president van een gerecht heette. Over de verhouding van de Rvdr tot de minister hebben verschillende eminente juristen zich kritisch uitgelaten, zoals de oud-presidenten van de Hoge Raad Martens³ en Haak en de oud-P-G bij de Hoge Raad Ten Kate.⁴
Hoewel de gerechtshoven en rechtbanken niet zonder meer met de Hoge Raad en zijn bijzondere positie in ons staatbestel op één lijn te stellen zijn, moet de rechterlijke macht als geheel de eigen positie als derde staatsmacht binnen de trias politica scherp in het oog houden. Niet voor niets oordeelden de president van de Hoge Raad en de P-G in genoemde adviezen in het NJB afwijzend over die nieuwe structuur. Niet voor niets overwogen zij daarbij dat het enkele feit dat de rechterlijke macht uit openbare middelen wordt bekostigd – waarover de Minister van Veiligheid en Justitie het beheer voert – niet rechtvaardigt dat de minister in staat wordt gesteld de doelmatigheid van de besteding van de middelen te controleren.
Juist het ontbreken van wettelijk gewaarborgde institutionele onafhankelijkheid van de rechterlijke macht onderstrepen de noodzaak en het belang van een van de minister onafhankelijke Rvdr, een Rvdr die niet als verlengstuk van de minister opereert, maar in het systeem van checks and balances een van de minister onafhankelijke positie inneemt. De huidige mate van ‘verbestuurlijking’ is met andere woorden een gebrek aan onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, vertegenwoordigd door de Raad van de rechtspraak, tegenover de minister.
Hierin ligt de kern van het probleem. De gerechtsbesturen zijn dichter naar de minister toegekropen, het management op het gebied van rechterlijke taakuitoefening is te zeer verengd tot bedrijfsvoeringskwesties en gerechtsbestuurders zijn op grotere afstand komen te staan van de werkvloer. Wat in bovengenoemde bevindingen van het WODC-rapport van 2006 al werd gesignaleerd over – kort gezegd – de dominantie van bedrijfsvoering bij de gerechtsbesturen en de Rvdr, loopt in één lijn door tot in het huisvestingsbesluit uit het MJP. Nadat al in 2004 de Commissie Deetman bij zijn aanbevelingen aandacht vroeg voor de verhouding kwantiteit-kwaliteit, heeft de Rvdr de Agenda van de Rechtspraak 2008-2011 opgesteld. Hoewel de Agenda aangaf de thema’s kwaliteit deskundigheid en effectiviteit centraal te stellen, was na afloop van deze periode begin 2012 de roep van de magistraten met het Leeuwarder Manifest nodig om aan te tonen dat de eerste twee thema’s zwaar onderbelicht waren gebleven en moest – ook door de Rvdr zelf – de conclusie getrokken worden dat te veel was gestuurd op kwantiteit en te weinig op kwaliteit. Ook de afstand tussen gerechtsbesturen en Rvdr enerzijds en de magistratuur en de werkvloer anderzijds was onderwerp van het manifest. In 2014 benoemt het rapport van de visitatiecommissie Cohen opnieuw de problematische kloof tussen werkvloer en bestuur in de gerechten. Hoezeer vandaag nog steeds de Rvdr en de gerechtsbesturen de binding met het primaire proces kwijt zijn en in bestuurlijk isolement werken, wordt glashelder geïllustreerd door de inhoud en wijze van totstandkoming van het huisvestingsbesluit in het MJP en het opereren van de Rvdr en de voorzitters van de gerechtsbesturen in het PRO in dat verband, zowel voorafgaand aan als na het bekendmaken van het MJP. In de kritiek op het huisvestingsbesluit vanuit de leden van de rechterlijk macht, de NVvR, de lokale en landelijke politiek – met name de Eerste Kamer, nota bene ook expliciet op het punt van de scheiding der machten – weerklinkt duidelijk het belang van herstel van institutionele onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie. Ook de onlangs bekend geworden duidelijke resultaten van de Tegenlicht-enquête, waarin het huisvestingsbesluit in een breder kader wordt geplaatst, echoën dit onmiskenbaar.⁵

4. Oplossingsrichting

De oplossing moet dus worden gezocht in het waarborgen van institutionele onafhankelijkheid. Naar voorbeeld van de Hoge Raad moeten daartoe elementen van de duale structuur worden teruggebracht in de huidige rechterlijke organisatie, zonder de voordelen van de per 2002 gewijzigde structuur te verliezen. Dus niet ‘terug naar af’ en ‘vroeger was alles beter’, maar voortschrijdend inzicht op basis van de ervaringen tot nu toe.

Behoud van voordelen: centrale schakel
De voordelen van de structuur per 2002 liggen in de toegevoegde waarde van een centraal instituut als de Rvdr. Niet ieder gerecht voor zich met de eigen visie en belangen (zoals vroeger), maar onderstreping van de cohesie tussen de gerechten in de uitoefening van de taken van de rechterlijke macht, in een centraal instituut. Dat instituut heeft tot taak de belangen van de gerechten te bundelen en in evenwicht te brengen, uniforme rechtstoepassing te ondersteunen, te adviseren over wetgeving en wetenschappelijk onderzoek te bevorderen. Een Rvdr zoals hij bedoeld is, als schakel tussen de gerechten en het ministerie, en niet een Rvdr die – zoals Tjeenk Willink het noemde – het vuile werk voor de minister opknapt.⁶

De president met draagvlak beslist, met advies over bedrijfsvoering
Het terugbrengen van elementen van de duale structuur betekent concreet dat het primaat binnen het gerechtsbestuur weer bij de president moet liggen. Een president met bestuurlijke affiniteit, die door zijn collega’s inhoudelijk als gezaghebbend wordt erkend en die door hen gewild is als president, in plaats van aangewezen door de Rvdr. Dat betekent dat de stem die het gerecht heeft in de keuze van hun president in beginsel doorslaggevend dient te zijn. Het draagvlak waar de president dan op kan rekenen binnen zijn gerecht, bevordert de effectieve inzet van de collegiale besluitvorming (in een gerechtsvergadering), zoals bovengenoemde voorbeelden van de Hoge Raad mooi illustreren. Tegelijk wordt de kans op verrassingen en bestuurlijke onrust, waarvan het huisvestingsbesluit zo een pijnlijk voorbeeld is gebleken, aanmerkelijk verkleind.
Voor kwesties van beheer en bedrijfsvoering wordt de president bijgestaan en geadviseerd door op dat terrein deskundige mede-bestuurders, maar de beslissende stem ligt bij de president. De band met het primaire proces wordt (naast de – beperkte – ruimte die de bestuurstaken laten voor rechterlijk werk mede) gegarandeerd door het uitgangspunt dat de president na ommekomst van zijn benoemingstermijn terugkeert naar het primaire proces. Haak en Ten Kate sloegen de spijker op de kop toen zij in NJB 2000 benadrukten dat ‘de president zijn gezag en beleid in de loop der jaren opbouwt’, waarbij zij er vanuit gingen dat de president dat vooral doet door zijn band met het rechtsprekende werk.
Om bestuurlijke rust en draagvlak te waarborgen, is voor alle lagen van bestuur en management binnen de gerechten essentieel dat men nauw verbonden blijft met het primaire proces. Hiermee laat zich het bestaan van de mogelijkheid voor rechterlijk ambtenaren belast met rechtspraak om binnen de rechtspraak definitief over te stappen naar een bestuurlijke carrière niet verenigen. Uitgangspunt moet zijn dat rechterlijk ambtenaren belast met rechtspraak na afloop van de benoemingstermijn in een management/bestuursfunctie terugkeren naar het primaire proces, zoals vroeger de sectorvoorzitters. Wie er definitief op is uitgekeken zelf in het primaire proces te werken, kan voor een management- of bestuurscarrière uitwijken naar bijvoorbeeld het bedrijfsleven.

Presidenten met draagvlak leveren de voorzitter Rvdr
Ook voor de Rvdr is onontbeerlijk dat hij in nauwe verbinding komt te staan met het primaire proces en zo op het terrein van bedrijfsvoering tot evenwichtige besluitvorming komt. Dit kan worden bereikt door de voorgestelde opbouw voor het gerechtsbestuur daar te herhalen. Dus ook voor de Rvdr moet uitgangspunt zijn dat zijn voorzitter, tevens rechterlijk ambtenaar belast met rechtspraak, na afloop van de benoemingstermijn terugkeert naar het primaire proces. Ook binnen de Rvdr moet het primaat liggen bij de voorzitter, die zich over de beheers- en bedrijfsvoeringstaken laat adviseren door andere bestuursleden, maar de beslissende stem heeft. De voorzitter zou uit het midden van de presidenten van de gerechten kunnen komen of in elk geval door hen gekozen zijn.
Zo werken de veranderingen door in de hele bestuursketen van de rechtspraak en wordt door (herstel van) de nauwe band met het primaire proces de dominantie van het bedrijfsvoeringsdenken doorbroken.

5. Slotsom

Door de scheefgroei van de verbestuurlijking te corrigeren in de lijn zoals hierboven uiteengezet, zal de rechterlijke macht bestuurd kunnen worden met en door visie op wat de uitvoering van de taak van de rechtsprekende macht vergt. Dan zal de rechterlijke macht evenwichtig, met rust en vertrouwen de uitdagingen die er liggen kunnen oppakken en veranderingen doorvoeren. Dat is de essentie van dit stuk, waarin meteen een voorstel wordt gedaan voor een concrete uitwerking. Laat niemand zich weerhouden van het bedenken van een andere uitwerking. Zolang daarin die essentie maar is gewaarborgd.

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2016/443, afl. 9

1. P.P.T. Bovend’Eert, Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Deventer: Kluwer 2008, p. 85 e.v.
2. Bovend’Eert, 2008, t.a.p.
3. Zie het in de MvT bij de Wet Rvdr aangehaalde commentaar van de president van en de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad, Kamerstukken II 1999-2000, p. 6 e.v.
4. Th.B. ten Kate & W.E. Haak, ‘De modernisering van de rechtsprekende macht’, NJB 2000, afl. 32, p. 1607 e.v.
5. Zie www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Enquete-rechters-op-brede-schaal-zorgen-over-rechtspraak.aspx.
6. H.D. Tjeenk Willink, ‘Rechters, verzet u tegen beheersmatig denken’, Mr. 11 december 2015.