Beperkt aantal “voordelen” hoog ingeschat

De auteurs noemen “greater control over immigration” een “potential benefit from leaving the European Union”. Eerst zetten zij uiteen dat het antwoord op de vraag of migratie per saldo voordelig of nadelig is voor een land vooral afhangt van de gebruikte onderzoeksmethoden en veronderstellingen en van welke effecten de onderzoekers wel of juist niet in hun onderzoek meenemen. Daarna stellen de auteurs zonder enige onderbouwing: “there is a compelling case that non-western immigration is a net cost to the Dutch payer”. De auteurs noemen twee voordelen voor Nederland van uittreding uit de EU: (1) Nederland “could stop non-western immigration for the purpose of family re-unification or asylum” als het niet langer aan de betreffende EU richtlijnen is gebonden, en (2) Nederland schept zich de mogelijkheid voor “a renegotiation of agreements permitting intra-European union flows”; daardoor kan de immigratie van burgers uit andere EU lidstaten worden beperkt (p. 46/47). Het eerste ‘voordeel’ wordt onder verwijzing naar het omstreden, eveneens door de PVV bestelde, Nyfer-rapport uit 2010 geschat op 4 miljard euro. De auteurs gaan daarbij kennelijk uit van de weinig reële veronderstelling dat er na de uittreding helemaal geen gezins- en asielmigranten meer naar Nederland zouden komen. Waarom beperking van de immigratie uit andere EU lidstaten voordeel zou opleveren of wenselijk zou zijn, blijft in het rapport onbesproken. Als derde voordeel noemen de auteurs de mogelijkheid om burgers van landen buiten de EU, die vijf jaar rechtmatig in Nederland wonen, minder rechten te verlenen als Nederland niet langer aan de betreffende Richtlijn 2003/109 zou zijn gebonden (p. 47).

Nadelen, risico’s en averechtse effecten niet vermeld

Opmerkelijk is dat rapport de twee voornaamste ‘voordelen’ zeer hoog inschat, maar nalaat de nadelen, risico’s en averechtse effecten van een uittreding uit de EU op dit terrein zelfs maar te noemen, laat staan de kosten daarvan te ramen. Enkele van die nadelen en risico’s zijn:

Vrij verkeer van Unieburgers is geen Rozinenpickerei (zo de Duitse minister van Buitenlandse Zaken)

Het rapport noemt als een belangrijk voordeel van de uittreding de mogelijkheid om opnieuw te onderhandelen over het vrij verkeer met de EU lidstaten. Het is echter zeer onwaarschijnlijk dat de andere lidstaten (unanimiteit is vereist) een lidstaat, die net uit de EU is uitgetreden en daarmee veel onrust en werk heeft veroorzaakt, zullen toestaan om alleen de voor die ex-lidstaat gunstige regels uit te kiezen of voor die ex-lidstaat een apart regime willen ontwerpen. Groot-Britannië (VK) en Denemarken konden tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam in 1997 op het toen nieuwe terrein van migratie en asiel keuzevrijheid of vrijstelling (opt-out) bedingen omdat hun instemming voor andere verdragswijzigingen nodig was. Die keuzevrijheid betreft overigens niet het vrij verkeer van Unieburgers. Na uittreding heeft Nederland  een dergelijke onderhandelingspositie niet. De Nederlandse regering is dan, net als de Zwitserse regering na het referendum van 9 februari 2014, in de vragende positie tegenover de EU. Ook tegenover andere niet-lidstaten, zoals Noorwegen, IJsland en Liechtenstein, heeft de EU steeds het standpunt ingenomen: alle bestaande regels over het vrij verkeer aanvaarden of geen vrij personenverkeer met de EU.

Terugkeer van een deel van de half miljoen Nederlanders elders in de EU

Er wonen en werken meer dan een half miljoen Nederlanders in andere EU/ EER staten, vooral in Duitsland (155.000), België (130.000), Spanje (55.000), Frankrijk (50.000), Groot-Britannië (40.000), Zwitserland en de Scandinavische landen (samen 50.000). De werkelijke aantallen liggen waarschijnlijk hoger, omdat een deel van de emigranten zich niet als zodanig laat registreren. Na uittreding verliezen deze Nederlanders en hun gezinsleden het recht op vrij verkeer en gelijke behandeling in die landen. Zij worden voor hun verblijfsvergunning elders in Europa en hun recht om daar te werken afhankelijk van de nationale wetten en praktijken van die landen.  Een deel van die Nederlanders zal naar Nederland terugkeren en hier een beroep doen op publieke voorzieningen.

Binding aan andere internationale regels blijft

Er zijn op dit moment geen EU regels die Nederland tot toelating van studenten of arbeidsmigranten uit landen buiten de EU verplichten. Uittreding uit de EU geeft Nederland ten aanzien van hun toelating geen extra vrijheid. Wat betreft gezinsmigranten en vluchtelingen is Nederland behalve aan EU regels ook gebonden aan internationale verdragen, zoals het Europese Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM) en het Vluchtelingenverdrag. Opzegging van het EVRM zou tot gevolg hebben dat Nederland ook de Raad van Europa zou moeten verlaten. Nederland zou dan met Wit-Rusland tot de zeldzame Europese landen buiten die organisatie gaan behoren.

Niet minder maar meer asielzoekers

De EU Richtlijn inzake de vluchtelingen is grotendeels een specificatie van de verplichtingen die Nederland heeft op grond van het VN-Vluchtelingenverdrag en het EVRM. Het einde van de binding aan die richtlijn zou maar beperkte extra beleidsruimte voor Nederland scheppen. Om de handen echt ‘vrij’ te hebben zou Nederland ook die verdragen moeten opzeggen. Bovendien zullen Nederlandse rechters in die situatie toch rekening blijven houden met de uitspraken van het Hof van Justitie. Dat doen Britse en Zwitserse rechters ook met de uitspraken van dat Hof over EU regels waaraan die twee staten formeel niet zijn gebonden. Uittreding uit de EU betekent ook niet dat er minder mensen uit landen buiten de EU in Nederland asiel zullen vragen. Er blijven voorlopig evenveel vluchten naar Schiphol en internationale treinen en voertuigen naar Nederland komen.  Waarschijnlijk zullen er meer asielzoekers naar Nederland komen. Zeker is dat Nederland na uittreding geen gebruik meer kan maken van de mogelijkheid om asielzoekers, die via een andere lidstaat naar Nederland kwamen, op grond van de Dublinregeling aan die lidstaat over te dragen. In 2008-2011 heeft Nederland op grond van de Dublinregels 5.575 asielzoekers aan andere lidstaten overgedragen en 2.318 asielzoekers van andere lidstaten overgenomen. Nederland wordt, als het geen EU lidstaat meer zou zijn, een relatief aantrekkelijk land van bestemming voor asielzoekers. Nederland kan afgewezen asielzoekers dan immers niet langer naar een andere EU lidstaat terugsturen, maar moet alle afgewezen asielzoekers zelf uitzetten naar het land van herkomst of hun verblijf in Nederland gedogen. Dat is alleen anders als alle EU lidstaten bereid zouden zijn een overeenkomst met Nederland te sluiten, zodat Nederland ook verder het Dublinsysteem en de Eurodac databank met vingerafdrukken kan blijven gebruiken. Het VK heeft ook onlangs nog bewust de nieuwe EU regels op dat punt aanvaard, gezien de duidelijke voordelen.

Mogelijk aanvankelijk minder gezinsmigranten (vooral uitstel)

De EU Richtlijn 2003/86 inzake het recht op gezinshereniging beperkt Nederland inderdaad in het stellen van hoge inkomens- en leeftijdseisen, het heffen van hoge leges en het invoeren van andere barrières voor gezinshereniging. Denemarken en het VK konden de afgelopen jaren zulke nieuwe eisen invoeren, omdat zij niet aan die richtlijn zijn gebonden. De verenigbaarheid van die eisen met art. 8 EVRM is in beide landen omstreden. Een uittreding uit de EU verandert niets aan Nederlands gebondenheid aan het EVRM. Bovendien moet het effect van dergelijke maatregelen op de omvang van de gezinsmigratie op iets langere termijn niet worden overschat. De grote meerderheid van de gezinsmigranten komt voor hereniging met in Nederland wonende Nederlanders. Nieuwe belemmeringen zullen daarom vooral tot uitstel en niet tot afstel van deze gezinsmigratie leiden. Weinig Nederlanders zullen immers als gevolg van die belemmeringen naar het herkomstland van hun familieleden verhuizen. Men wacht tot aan alle voorwaarden kan worden voldaan. Naast alle persoonlijke ellende betekent dat uitstel dat de integratie van die gezinsleden in Nederland later begint.

Voordelen Schengensamenwerking afhankelijk van goodwill andere staten

Uittreding uit de EU betekent ook dat Nederland niet langer gebonden is aan de voor de Schengenlanden geldende regels over grensbewaking, afgifte en geldigheid van visa. Schengenvisa door EU lidstaten afgegeven zijn niet langer geldig voor Nederland en Nederlandse visa zijn niet langer geldig in de Schengenlanden. De Britse toeristenindustrie heeft onlangs geklaagd dat steeds meer toeristen uit China, India en andere derde landen Londen niet langer in hun Europareis opnemen omdat de toeristen daarvoor een apart visum moeten hebben. Dat effect kan Nederland ook verwachten. Voor Zwitserland was dit effect een belangrijke reden om in 2004 tot de Schengensamenwerking toe te treden.

Weer personencontrole aan de landgrenzen

Nederland zal weer personencontrole aan de landgrenzen met België en Duitsland moeten invoeren. De beide buurlanden moeten op grond van de Schengen regels strenge grenscontroles hun grenzen met Nederland gaan uitvoeren. Die grenzen zijn dan immers Schengen buitengrenzen geworden. Dat betekent wachttijden aan de grens voor vrachtwagens en voor toeristen en extra capaciteit en kosten voor de Marechaussees. Voor Nederland als transportland heeft dat grote negatieve gevolden. Nederland heeft in 1985 geijverd voor de Schengensamenwerking, o.a. om te voorkomen dat Duitse en Franse transportondernemingen een concurrentievoordeel kregen door opheffing de controles aan de Frans-Duitse grens. Op Schiphol zullen ingrijpende verbouwingen nodig zijn. Nu is er immers bij vluchten naar de Schengenlanden geen grenscontrole. Straks zouden alle passagiers weer door een grenscontrole moeten.

Geen toegang tot Europese immigratiedatabanken

Nederland heeft niet langer toegang tot de databestanden van SIS (met vreemdelinegn die elders in de EU als ongewenst zijn gesignaleerde), Eurodac (vingerafdrukken van mensen die in andere lidstaten een asielverzoek hebben ingediend) en VIS (informatie over alle aanvragers van een Schengenvisum). Die databanken worden gebruikt door politie, douane, grensbewakers, immigratie- en justitiële autoriteiten in alle landen die wel aan de Schengensamenwerking meedoen. De andere lidstaten hebben Groot-Britannië de toegang tot die databanken en tot FRONTEX (het EU grensbewakingsbureau) geweigerd, omdat die lidstaat niet meedoet met Schengen. Het EU Hof van Justitie gaf ze daarin gelijk. Kan Nederland, als het geen lidstaat meer is, een betere behandeling verwachten?

Geen invloed op de regels meer: slikken of stikken

Ook als alle EU lidstaten bereid zouden zijn de nodige bilaterale verdragen met Nederland te sluiten, heeft Nederland geen invloed meer op de inhoud en toekomstige wijzigingen van de betreffende regels. Na uittreding uit de EU is het beste voor Nederland bereikbare resultaat: alle bestaande en toekomstige Schengenregels opnieuw aanvaarden maar nu op basis van bilaterale verdragen of verder geheel buiten de Schengensamenwerking blijven. Nederland blijft dan ook aan de rechtspraak van het EU Hof van Justitie gebonden, zie bijv. het verdrag uit 2006 tussen Denemarken en de EU over deelname van Denemarken aan het Dublin-systeem over de verantwoordelijkheid voor asielverzoeken en de Eurodac databank met vingerafdrukken

Conclusies

De drie in het NExit rapport gepresenteerde mogelijke “voordelen” van uittreding uit de EU (minder immigratie uit EU lidstaten en uit landen buiten de EU en langdurig verblijvende migranten rechten ontnemen) zijn op zijn minst speculatief of werken contraproductief. Het rapport noemt geen van de grote risico’s, de nadelen of de directe en indirecte kosten van uittreding. De asielmigratie zou juist wel eens kunnen toenemen en bezoek door toeristen juist afnemen. De “bevrijding” van het juk van de EU regels inzake migratie en asiel is betrekkelijk. In het beste geval zullen de EU lidstaten accepteren dat de Nederland mag blijven deelnemen aan een aantal van de bestaande afspraken maar wel op hun voorwaarden. Nederland verliest elke invloed op de inhoud van die regels. Juist als kleine lidstaat kan Nederland nu in het systeem van de EU relatief veel invloed uitoefenen. Uittreding heeft tot gevolg dat Nederland niet langer deelneemt aan de onderhandelingen over wijziging van de regels of nieuwe regels. Nederland verliest zijn stem in alle organen van de Unie, de Raad van Minister, de Commissie, het Hof van Justitie en het Europese Parlement, maar blijft juridisch of feitelijk toch aan veel van de EU regels gebonden. Het verontachtzamen van alle mogelijke nadelen van uittreding maakt in ieder geval dit hoofdstuk van het NExit rapport tot een peperdure kat in de zak.

Uittreding uit de EU verandert niets aan de geografische ligging, de omvang van Nederland en de oorzaken van internationale migratie. Nederland is geen eiland in Europa. Het blijft wel de feitelijke effecten van de EU regels ondervinden. Uittreding zal de politieke invloed van Nederland in Europa verminderen. De vragen en problemen rond migratie en asiel blijven. Ook de redenen waarom die problemen sinds 1985 door de lidstaten gezamenlijk worden aangepakt verdwijnen niet door uittreding. De EU regels op dit terrein zijn mede de uitdrukking van gemeenschappelijke waarden. Zelfs als het doel is die waarden voortaan te verontachtzamen of ontkennen, is uittreding een doodlopende straat.

        
Prof. mr. C.A. Groenendijk is emeritus hoogleraar Rechtssociologie, Radboud Universiteit Nijmegen en is voorzitter van de Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen en strafrecht (de Commissie Meijers).


Bron afbeelding: C.P.Storm