U leest het goed: een insecthuis. Niet een onderkomen voor een stuk of wat insecten, maar een woning in de vorm van een insect, dat ergens in de omgeving van Albergen (gemeente Tubbergen) zou verrijzen. In 2010 had de toekomstige bewoner ervan, een kunstenaar, een bouwaanvraag voor dit architectonisch staaltje ingediend. Maar het insecthuis komt er zeer waarschijnlijk niet.
Omwonenden hadden grote moeite met het vooruitzicht van het insecthuis in hun directe omgeving. Zij stapten naar de rechter om het projectbesluit en de bouwvergunning die door B&W waren verleend, van tafel te krijgen. Met succes. De Rechtbank Overijssel verklaarde op 22 december 2014 de beroepen (op een na) gegrond en bepaalde dat B&W opnieuw op de bouwaanvraag moeten beslissen. B&W hadden aan bouwvergunning en projectbesluit de voorwaarde verbonden dat het insecthuis niet als woonhuis zou mogen worden gebruikt, tot het moment dat een bestemmingsplan in werking zou zijn getreden op grond waarvan de bestaande woning een verblijfsrecreatieve functie zou krijgen. Uit provinciaal en gemeentelijk beleid volgt namelijk dat een nieuwe woning in het buitengebied alleen mogelijk is als een bestaande woning verdwijnt. Maar… de gemeenteraad ziet af van het vaststellen van het bestemmingsplan (volgens de raad was toch onvoldoende verzekerd dat de bestaande woning niet meer als zodanig zou worden gebruikt). Het insecthuis mag worden gebouwd, maar niet worden bewoond. De rechter oordeelt dat de door B&W gekozen constructie in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Waarom? Omdat met het opnemen van de voorwaarde over het bestemmingsplan in projectbesluit en bouwvergunning een afhankelijkheid is gecreëerd van een toekomstige onzekere gebeurtenis, te weten de vaststelling van het bestemmingsplan, door een ander bestuursorgaan bovendien (de raad); de aanvrager heeft hierop geen invloed. Na de uitspraak besluiten B&W af te zien van het verlenen van de gevraagde bouwvergunning en het nemen van een projectbesluit.
Tegen de uitspraak van de Rechtbank Overijssel heeft de aanvrager hoger beroep ingesteld en op 24 februari 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in de kwestie gedaan. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de voorwaarde van een vastgesteld bestemmingsplan in strijd is met de rechtszekerheid: in de voorwaarde is niet vermeld welke inhoud dat bestemmingsplan dan zou moeten hebben en de voorwaarde is daarmee wat haar inhoud betreft onduidelijk. Bovendien is de voorwaarde in strijd met het systeem van (toenmalig) artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening; de raad heeft de bevoegdheid een projectbesluit te nemen gedelegeerd aan B&W en met de gekozen constructie hebben B&W de bevoegdheid om te beslissen of het gebruik van het insecthuis ruimtelijk aanvaardbaar is in feite weer teruggelegd bij de raad, terwijl de raad de gedelegeerde bevoegdheid nu juist niet meer zelf kan uitoefenen. De rechtbank heeft projectbesluit en bouwvergunning terecht vernietigd. Omdat de Afdeling verder van oordeel is dat de in 2015 genomen besluiten tot weigering van projectbesluit en bouwvergunning in stand kunnen blijven, blijft de aanvrager met lege handen achter. Naar verluidt is de raad inmiddels teruggekomen op het verlenen van medewerking aan het bouwplan. Dus de kans dat het insecthuis er alsnog komt, lijkt verkeken.
Geen rechtsonzekere voorwaarden dus. Dat geldt natuurlijk ook voor de omgevingsvergunning. Het feit dat voor bouw- en ontwikkelplannen nogal eens medewerking nodig is van zowel het college als de raad, levert vaker juridische conflicten op in relatie tot derde-belanghebbenden, zoals bouwaanvragers. Het doet denken aan het bekende Landgoed Hof van Twente-arrest van de Hoge Raad van 26 juni 2015. Na zes jaar onderhandelen kwamen de gemeente Hof van Twente (het college) en een projectontwikkelaar overeen dat een vakantiepark met 350 vakantiewoningen en een golfbaan zou worden gerealiseerd tussen Goor en Markelo. Maar op het allerlaatste moment wil de raad er niet aan. En weigert, vanwege vrees voor permanente bewoning, de tussen B&W en projectontwikkelaar gesloten overeenkomsten goed te keuren en over te gaan tot vaststelling van het noodzakelijke bestemmingsplan. Daarop trekken B&W de handen van het project af. Moet de raad op basis van de gesloten overeenkomsten het bestemmingsplan vaststellen? Nee, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak op 6 april 2011. De projectontwikkelaar bewandelt daarnaast een andere route, houdt de gemeente aansprakelijk en vordert betaling van schadevergoeding van miljoenen euro’s. De zaak komt uiteindelijk in cassatie bij de Hoge Raad, die overweegt: ‘In het stelsel van de Gemeentewet komt groot gewicht toe aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college van B&W en de gemeenteraad. De raad heeft een autonome positie, en grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente zonder instemming van de raad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Dat geldt ook in gevallen waarin die formele positie wordt ontleend aan een contractueel voorbehoud van instemming […]. De zelfstandige beslissingsvrijheid van de raad brengt mee dat een wederpartij niet erop mag vertrouwen dat handelingen van het college de instemming van de raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de raad zelf.’ De projectontwikkelaar stond uiteindelijk met lege handen.
Kortom, houd altijd rekening met de zelfstandige positie van de raad in uiteenlopende ruimtelijk relevante besluitvorming en met het feit dat de raad met het verstrijken van de tijd en gaande het debat tot een andere afweging kan komen dan in eerste instantie was te verwachten. Brengt de Omgevingswet op dit punt veranderingen mee? De raad blijft planwetgever en stelt één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Een omgevingsplan kan (partieel) worden gewijzigd, voor een deelgebied of voor een bepaald onderwerp. De bevoegdheid tot het vaststellen van een omgevingsplan kan voor delen van het plan worden gedelegeerd aan B&W. Van een omgevingsplan kan worden afgeweken door middel van een omgevingsvergunning voor een activiteit, zoals een bouw-, rijksmonumenten-, ontgrondings-, brandveilig gebruiks-, flora- en fauna- en milieubelastende activiteit. Voor afwijking van het omgevingsplan is er de omgevingsvergunning voor de ‘afwijkactiviteit’. Uitgangspunt is dat B&W het bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning bij een enkelvoudige activiteit. Bij samenloop van activiteiten geldt de AMvB-regeling. In feite verandert in zoverre niet zoveel, raad én college blijven beide belangrijke actoren in het omgevingsrecht, met een eigen positie en verantwoordelijkheid. De Omgevingswet is voor een belangrijk deel een bijeenrapen van bestaande wetgeving. Met deels nieuwe instrumenten en normkaders, zoals omgevingswaarden, deels de bekende instrumenten en regels, vaak onder een nieuwe naam. Het is de bedoeling dat de Omgevingswet zal leiden tot meer ruimte voor initiatiefnemers en participatie ‘aan de voorkant’, bij de beleids- en besluitvorming. En tot vereenvoudiging, meer bestuurlijke afwegingsruimte en flexibiliteit, met behoud van het bestaande beschermingsniveau. De Omgevingswet is nog niet definitief en de AMvB’s zijn nog niet bekendgemaakt. Maar betwijfeld moet worden of al deze doelstellingen daadwerkelijk worden behaald (zie ook de terecht kritische opiniebijdrage van Marijn Bodelier op de website van Binnenlands Bestuur). Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft onlangs het lezenswaardig rapport ‘Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel’ uitgebracht, met daarin randvoorwaarden die de overheid zou moeten garanderen (en opnemen in de Nationale Omgevingsvisie) met het oog op een goed functionerende participatie van burgers bij de besluitvorming in de fysieke leefomgeving. Eenvoudiger lijkt het er in ieder geval niet op te worden. En de rechtszekerheid is en blijft een groot aandachtspunt.
Afbeelding: Phi Architectuur
