Het idee van laagdrempelige conflictoplossing in de rechtspraak is niet nieuw. In de Republiek der Verenigde Nederlanden waren eind zestiende eeuw al buurtheren en een college van vredemakers actief. En de inlijving bij Frankrijk bracht in 1811 de vrederechter. De vrederechters functioneerden tot 1838, toen werden zij vervangen door de kantonrechters.¹ De buurtheren, vredemakers en vrederechters waren allen gericht op een oplossing van het geschil zonder uitspraak. Pas als de verplichte bemiddelingspoging onder hun leiding niet slaagde, konden partijen het geschil aan een ‘echte rechter’ voorleggen.²

Anno 2019 is laagdrempelige geschilbeslechting ook gericht op verzoening, maar dan zo nodig met uitspraak. De rechtspraak experimenteert hiermee al enige tijd. Zo heeft de rechtbank Noord-Nederland een proef met de spreekuurrechter afgerond en startten de rechtbank Oost-Brabant en de rechtbank Rotterdam respectievelijk met het ‘community court’ en de regelrechter.³ Kenmerk van deze initiatieven is dat de rechter met het oog op de-escalatie en duurzame conflictoplossing via een snelle en goedkope procedure de rechtspositie van procespartijen in hun nabijheid vaststelt. Zaken die zich hiervoor lenen zijn bijvoorbeeld burengeschillen, huur-, consumenten- en arbeidszaken.⁴

Zulke initiatieven zijn er specifiek voor het bestuursrecht niet.⁵ Hoe komt dat? De moderne bestuursrechter⁶ zet zich in voor een definitieve beslechting van het geschil, helder taalgebruik en stelt de kern van het probleem centraal. Op dat terrein zijn in het bestuursrecht de afgelopen jaren in het kader van de zogenoemde ‘nieuwe zaaksbehandeling’ belangrijke stappen gezet. Maar dat betekent niet dat er voor het bestuursrecht niets meer te winnen zou zijn met verdere drempelslechting. Rechtszoekenden ervaren bestuursrechtelijke procedures vaak nog steeds als onnodig langdurig en belemmerend, terwijl het achterliggende geschil niet altijd wordt opgelost.

Het regeerakkoord, dat de buurtrechter als voorbeeld noemt, zet in op maatschappelijk effectieve rechtspraak.⁷ De Minister voor Rechtsbescherming heeft de Tweede Kamer laten weten dat het accent daarbij ook op het bestuursrecht ligt.⁸ Verder heeft de regering een conceptwetsvoorstel Experimentenwet rechtspleging ontworpen. De Raad voor de rechtspraak heeft hierbij nadrukkelijk aandacht gevraagd voor experimenteerruimte in het bestuursrecht.⁹ Laagdrempelige(r) bestuursrechtspraak lijkt dus een breed gedeelde wens.

Wij pleiten er daarom voor om ook in het bestuursrecht in te zetten op verdere drempelslechting. Dit kan beginnen met een inventarisatie van de punten waarop het bestuursrecht verdere winst kan boeken bij een beroep tegen een besluit. Te denken valt ook aan een rechtsingang bij de bestuursrechter die niet afhankelijk is van een besluit van een bestuursorgaan. Als een besluit eenmaal genomen is, graven partijen zich eerder in hun posities in en is het lastiger om toenadering tot elkaar te zoeken. Een laagdrempelige bestuursrechter zou voorafgaand aan het besluit al van betekenis kunnen zijn. Verder zou het experimenteren met het loslaten van het besluit als voorwerp van beroep partijen meer ruimte kunnen geven om hun geschil ter beoordeling aan de rechter voor te leggen. Ook valt te denken aan de voorwaarde dat een partij bij het aanbrengen van een rechtszaak meteen een oplossing voor het geschil aandraagt. Hierdoor zou een ‘bestuursregelrechter’ zich al vroeg in het proces kunnen mengen en hebben partijen over een oplossing nagedacht. Dat werkt de-escalerend en kan bijdragen aan een duurzame conflictoplossing. Of het bestuursprocesrecht aan een regelrechter in de weg staat is maar de vraag. De procedureregels in de Algemene wet bestuursrecht zijn betrekkelijk flexibel en maken veel mogelijk. Als blijkt dat een bestuursrechtelijke regelrechter binnen het huidige procesrecht in de knel komt, zou de Experimentenwet een oplossing kunnen bieden. Ook daarom verdient verdere innovatie in het bestuursrecht aandacht. De wetgever kan deze ervaringen meteen in het wetgevingsproces meenemen.

Wij denken dat geschillen in het omgevingsrecht zich goed voor een ‘bestuursregelrechter’ zouden kunnen lenen. Vaak zijn dit driepartijengeschillen, waarbij het in essentie om een conflict tussen twee private partijen gaat. Het bestuursorgaan zit daar als handhaver of als vergunningverlener tussenin. De regelrechter zou zich kunnen concentreren op de conflictoplossing tussen de private partijen. Het bestuursorgaan zou hierbij een faciliterende rol kunnen spelen, bijvoorbeeld doordat een oplossing uiteindelijk (deels) (als voorschrift) in een besluit terechtkomt. De bestuursrechter heeft regelmatig te maken met burenruzies die leiden tot voortslepende rechtszaken over vergunningen en handhaving. Volgens een bericht op nu.nl van 28 augustus 2018 ervaren zelfs steeds meer Nederlanders overlast van buren of andere mensen.¹⁰ Laagdrempelige conflictoplossing door de bestuursrechter zou hier al een belangrijke maatschappelijke meerwaarde kunnen hebben. En wat te denken van burgers die worstelen met de Wet maatschappelijke ondersteuning? Of burgers en bestuursorganen wiens conflict in een patstelling is geraakt, met een veelheid aan procedures tot gevolg? Een vroegtijdige, gemakkelijke en snelle toegang tot de rechter die is gericht op conflictoplossing en het gezag heeft om de rechtspositie van partijen vast te stellen zou de omvang van deze problemen kunnen beperken.

Een laagdrempelige bestuursrechter biedt kansen voor burgers, bedrijven en rechtshulpverleners. Wij nodigen hen dan ook van harte uit om met ons mee te denken. Maar deze kansen zijn er zeker ook voor bestuursorganen, en gelet op hun spilfunctie in het bestuursrecht nodigen wij hen temeer uit om mee te denken. Binnen de rechtbank Rotterdam zijn wij inmiddels bezig met een inventarisatie naar de mogelijkheden voor de introductie van een ‘bestuursregelrechter’. Wie doet mee?

Mr. J.G. Bos en mr. D. Brugman zijn resp. senior juridisch medewerker en rechter in de rechtbank Rotterdam (bestuursrecht).

1. E.K.E. von Bóné, ‘De buurtrechter alias de vrederechter: terug van weggeweest?’, in: NJB 2009/392, afl. 8. Zie ook: E.K.E. von Bóné, ‘Herinvoering van de vrederechter in Nederland mogelijk een feit?’, Nederlands-Vlaams tijdschrift voor mediation en conflictmanagement 2016-4, p. 45-49. 
2. De kortstondige instelling van vrederechters per 12 augustus 1941, belast met politieke rechtspraak, valt daar (reeds hierom) buiten. Zie over deze vrederechters: Geraldien von Frijtag Drabbe Künzel, Het recht van de sterkste, Duitse strafrechtspleging in bezet Nederland, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker 1999, p. 112. Hoewel het proces onder de oorspronkelijke Duitse Friedensrichter wel een informeel karakter had, zie voetnoot 122 op de aangehaalde bladzijde. 
3. De huidige juridische basis is artikel 96 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4. Zie: ‘In Noord-Nederland worden burenruzies aan de keukentafel opgelost - met behulp van een buurtrechter’, de Volkskrant 11 december 2017. Zie ook: ‘Rechtbank Rotterdam krijgt een regelrechter’, AD 4 juli 2018 en ‘Rotterdamse regelrechter lost geschillen op’, RTV Rijnmond 30 augustus 2018. 
5. Hoewel het ‘community court’ bestuursrechtelijke geschillen bij een integrale aanpak niet uitsluit. 
6. Zie het bericht ‘Deugden en vernieuwing op symposium Moderne Bestuursrechtspraak’, 22 februari 2018, te vinden op www.ssr.nl. 
7. ‘Vertrouwen in de toekomst’, Regeerakkoord 2017 - 2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, p. 5. 
8. Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 425, p. 2. 
9. Raad voor de Rechtspraak, Advies Experimentenwet rechtspleging, 20 juni 2018, nr. 2018/22. 
10. Nu.nl baseert zich op cijfers van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid en de Veiligheidsmonitor opgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek.