Staatssecretaris Teeven heeft op 30 augustus een wetsvoorstel ingediend om mensen die deelnemen aan een terroristische organisatie het Nederlanderschap te laten verliezen. Daarmee geeft hij net op tijd gevolg aan de kort voor het kamerreces aangenomen motie-Dijkhoff c.s. die hem daartoe voor 1 september uitnodigde. Dat is dus in feite bliksemsnel.
Valt deelname aan een terroristische organisatie onder vreemde krijgsdienst?
Het voorstel gaat nu in consultatie, om te beginnen bij de Adviescommissie Vreemdelingenzaken, wat vreemd lijkt omdat het gaat om Nederlanders. Andere adviescolleges zoals de Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht en de Commissie van Advies voor de zaken betreffende de burgerlijke staat en de nationaliteit zullen ook hun zegje wel willen doen. Ik doe het bij deze.
De motie overwoog dat deelname aan een terroristische organisatie ‘indruist tegen de Nederlandse waarden en een bedreiging vormt voor de staatsveiligheid van Nederland en onze bondgenoten’, en dat de bestaande doctrine over het treden in vreemde krijgsdienst verouderd en te beperkt was. Al sinds 1892 was het treden in vreemde krijgsdienst zonder verlof een grond voor verlies van het Nederlanderschap, zoals de Spanjestrijders die in het Spaanse staatsleger tegen Franco meevochten hebben mogen ervaren. In de Rijkswet op het Nederlanderschap van 1985 is de bepaling vervallen, omdat ze terecht als problematisch werd ervaren, maar in 2000 werd ze weer opgenomen. The Times They Are A-Changin’.
Europees Nationaliteitsverdrag of Wetboek van Strafrecht?
Het Europees Nationaliteitsverdrag van 1997, waarbij Nederland partij is, geeft een opsomming van gevallen waaraan een staat het verlies van zijn nationaliteit mag verbinden. Staten mogen niet buiten die opsomming om nieuwe verliesbepalingen creëren. Een van de geoorloofde verliesbepalingen geldt vrijwillige dienst als professional in een buitenlandse strijdkracht ( art. 7 lid 1 sub c). De motie wil deze vrijbrief kennelijk oprekken met niet-statelijke organisaties en ook de professionaliteit wegstrepen. De regering heeft ingezien dat zij buiten haar boekje gaat als zij het deelnemen aan terroristische organisaties onder de vrijwillige dienst in een buitenlandse strijdmacht zou willen proppen. Dus moest er een andere grondslag in het verdrag gevonden worden. Voorgesteld wordt het Nederlanderschap van rechtswege te laten vervallen bij onherroepelijke veroordeling wegens het deelnemen aan een terroristische organisatie ( art.140 a Sr.) Daarnaast kan de minister de naturalisatie of optie voor het Nederlanderschap intrekken als iemand veroordeeld is wegens art. 134a Sr, dat hand- en spandiensten bij het plegen van een terroristisch misdrijf strafbaar stelt. Als basis daarvoor wordt aangedragen: ’Van doorslaggevend belang voor het opnemen van deze intrekkingsgrond is dat dergelijke misdrijven zich zeer wel tegen de belangen van de staat kunnen richten, en daarmee goed past binnen de ruimte die art. 7 (…) van het Europees verdrag biedt (…).’
Verlies van het Nederlanderschap
De intrekkingsgrond past naar mijn mening helemaal niet goed. En dat geldt ook voor de ontneming van het Nederlanderschap. Het verdragsartikel zegt: ‘conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State party’ (art.7 lid 1 sub c). Dat is een uitzonderlijk hoge drempel. Vitale belangen, ernstige schade. Het is maar de vraag of elke vorm van deelneming aan een terroristische organisatie of hulp bij een terroristisch misdrijf die drempel overschrijdt. Dat zal tot uitdrukking komen in de strafmaat. De Memorie van Toelichting wasemt zelf al twijfel uit: ‘kunnen richten tegen de belangen van de staat’ is alles behalve overtuigend, en de ‘belangen van de staat’ zijn absoluut niet gelijk te stellen aan de vereiste vitale belangen.
Maar beslissend voor de onaanvaardbaarheid van het wetsvoorstel is dat de toelichting op het Europees Nationaliteitsverdrag verwijst naar een verdrag van de VN, dat gebiedt tot beperking van staatloosheid uit 1961. Dit verbiedt bestaande verliesbepalingen in het interne recht van een staat die te maken hebben met gedrag dat ernstige schade toebrengt aan vitale belangen van die staat te handhaven als dat niet bij de tekening of ratificatie is gemeld (art. 8 lid 3 Verdrag tot beperking der staatloosheid). Uitbreiding van verliesbepalingen na ratificatie is dus niet meer mogelijk. Dit verbod geldt ook als de ontneming van het Nederlanderschap geen staatloosheid oplevert. Zo’n verklaring heeft Nederland indertijd, in 1984, niet afgelegd, en dus is er gewoon een volkenrechtelijk verbod om zo’n verliesgrond alsnog in te voeren.
Daar komt nog bij, dat het verlies van de Nederlandse nationaliteit volautomatisch volgt op een onherroepelijke veroordeling wegens deelname aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven (staatsterrorisme uitgesloten). Het spreekt vanzelf dat daarbij de proportionaliteit tussen de aard van de deelname en het zware rechtsgevolg van verlies van de Nederlandse nationaliteit zoek kan zijn. Ook al omdat het vaak bijzonder lastig zal zijn voldoende bewijs bij elkaar te halen over feiten die zich in een woelig buitenland voordoen. Een onherroepelijke veroordeling daarvoor is niet noodzakelijkerwijs een voldoende garantie. Dat was in 1984 reden om deelname aan paramilitaire groeperingen of guerrillabewegingen uit te sluiten van de nationaliteitsrechtelijke sanctie. Waarom dat nu anders zou zijn is niet in te zien. Het jeuken van vingers is onvoldoende. Ongeacht de overige bezwaren, die op zich het wetsvoorstel al torpederen, is hoogstens een bepaling op zijn plaats die recht doet aan de evenredigheid en die het eventueel de minister mogelijk maakt om tot ontneming over te gaan. Bij de intrekking van het besluit tot naturalisatie of optie wegens hand- en spandiensten aan een terroristisch organisatie heeft de minister die bevoegdheid wel, waarom niet bij het verlies wegens deelname?
Tenslotte: het gaat er natuurlijk vooral om het jihadisme te treffen. Terrorisme is een zwaar politiek geladen term. Maar een wet heeft een langere geldingsduur. Wij zien het regime van Assad in Syrië graag vallen, maar wie zich daarvoor inzet door steun aan een van de opstandige organisaties is al gauw in Nederland strafbaar. Hier is dubbelzinnigheid troef. Is het werkelijk on-Nederlands om zich in te zetten voor een wereld die men voor een betere houdt? Wat heeft dit met Nederlanderschap te maken? Zijn de oud-Spanjestrijders niet gerehabiliteerd?
Prof. mr. H.U. Jessurun d’Oliveira is emeritus hoogleraar migratierecht aan de Universiteit van Amsterdam en oud-redacteur van het NJB.
Bron afbeelding: 24Oranges.nl