Het stemmen bij volmacht is een punt dat de afgelopen jaren al bij verschillende verkiezingen onderwerp van kritiek is geweest, met name vanuit de OVSE. In aanloop naar de verkiezingen voor de Provinciale Staten en de waterschappen wordt in dit artikel na enkele algemene opmerkingen over waarnemersmissies op die kritiek ingegaan.

1. Waarnemersmissies

Bij verkiezingen in een van de lidstaten worden door de OVSE, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, met regelmaat waarnemersmissies georganiseerd. Waarnemers bekijken dan de gang van zaken tijdens de verkiezingen.
Er is alle reden om waarnemersmissies te steunen. Kritiek op de zogenaamde nieuwe democratieën is er genoeg. De stembussen zijn soms doorzichtig, kiezers worden in bussen van stembureau naar stembureau gereden, of er wordt niet geregistreerd dat iemand al gestemd heeft. Waarnemersmissies rapporteren over dergelijke misstanden, zodat het betreffende land het verkiezingsproces kan verbeteren.
Ook vanuit Nederland klinkt regelmatig kritiek op de stembusgang in andere landen. Regeringen worden aangespoord om de rapporten serieus te nemen. Men zou verwachten dat Nederland datzelfde doet, maar dit is, zoals hieronder wordt betoogd, lang niet altijd het geval. In Nederland wordt vaak gedacht dat ‘wij’ de verkiezingen perfect geregeld hebben, dus waar zou de OVSE over kunnen klagen?

2. De volmacht

De OVSE is over het algemeen inderdaad positief over de wijze waarop verkiezingen in Nederland geregeld zijn en de wijze waarop deze plaatsvinden. Toch heeft de OVSE bij iedere verkiezing dezelfde kritiek: het stemmen bij volmacht.³ Het stemmen bij volmacht, ingevoerd in 1928, biedt kiezers die niet in persoon aan de stemming kunnen meedoen de mogelijkheid toch van hun actief stemrecht gebruik te maken. Het verlenen van de volmacht kan op twee manieren: door een schriftelijke aanvraag of door overdracht van de stempas, de zogenaamde onderhandse volmacht. De schriftelijke volmacht is ook in andere, ons omringende landen een bekend fenomeen, maar wat betreft de onderhandse volmacht is Nederland vrijwel het enige land dat deze manier van stemmen kent. Omdat de onderhandse volmacht een laagdrempelige, makkelijk te regelen manier is, wordt deze in Nederland verreweg het meest gebruikt.⁴

3. Kritiek op het stemmen bij volmacht

Hoe nobel het doel van de volmacht ook is, volgens de OVSE is het in strijd met twee essentiële principes van het verkiezingsproces: het beginsel van one man, one vote en het stemgeheim.⁵ De OVSE raakt met de kritiek een goed – maar politiek gevoelig – punt.
Ten eerste het beginsel van one man, one vote. Dit principe houdt in dat iedere kiezer één stem heeft; meervoudig stemmen is uiteraard niet toegestaan. Als het kiesstelsel kiezers meer dan een stem verschaft, moet voor iedereen eenzelfde aantal stemmen gelden.⁶ Dit leidt bij het volmachtstemmen tot problemen. De OVSE ziet volmachtstemmen namelijk vooral als een manier om mensen een tweede (of derde) stem te geven. Daarvan lijkt mij slechts sprake in twee gevallen: 1. de volmachtgever laat de gemachtigde volledig vrij in zijn of haar keuze, of 2. de gemachtigde besluit ondanks een verzoek van de volmachtgever dat niet te volgen en op de partij van zijn of haar eigen voorkeur te stemmen. Of dit ook daadwerkelijk gebeurt, is echter in het geheel niet te controleren. Deze oncontroleerbaarheid zorgt er derhalve voor dat de volmacht de facto een tweede stem oplevert.
Ten tweede geldt het stemgeheim als uitgangspunt.⁷ Voor de kiezer moeten de omstandigheden en voorwaarden geschapen worden die ervoor zorgen dat hij vrijelijk en in het geheim al dan niet van het kiesrecht gebruik kan maken. Het stemgeheim wordt onder andere geschonden als een kiezer bij het verlenen van de volmacht aan de gemachtigde opdraagt om op lijst 11, kandidaat 25 te stemmen. Dit gebeurt meestal echter op vrijwillige basis. Er is geen enkele verplichting om iemand te machtigen, noch om daarbij aan te geven op welke partij de gemachtigde zou moeten stemmen.⁸ Desalniettemin betreft het strikt genomen een schending van het stemgeheim. Ook als sprake is van het ronselen van volmachten wordt het stemgeheim geschonden, maar dan lang niet altijd op vrijwillige basis. Denk bijvoorbeeld aan een vrouw die zich vanuit haar geloofsovertuiging verplicht voelt om haar man te machtigen om namens haar te stemmen.

4. De reactie op de kritiek

De reactie uit politiek Den Haag laat zich raden. Het stemmen bij volmacht wordt breed gedragen, verhoogt de opkomst⁹ en legitimiteit van de uitslag. Tegenwerpingen als deze zijn onvoldoende overtuigend. Tot op heden weigeren regering en parlement de door de OVSE gesignaleerde problemen te (willen) zien.
Een mogelijke praktische overweging die een rol speelt bij deze afweging, is het politiek en maatschappelijk draagvlak dat het stemmen bij volmacht nog altijd heeft.¹⁰ Het afschaffen of verder beperken van het aantal volmachten zou dan ook kunnen leiden tot een lagere opkomst.¹¹ Als dit gebeurt, zou dat ten koste gaan van de democratische legitimatie die politici aan de verkiezingen ontlenen.
Toch is er alle reden om de aanbevelingen van de OVSE meer ter harte te nemen. Volmachten volledig afschaffen is dan niet eens nodig. De OVSE heeft bijvoorbeeld voorgesteld dat de volmachtgever in persoon naar het gemeentehuis gaat om toestemming voor de volmacht te verlenen, zodat ook bij de schriftelijke aanvraag identificatie nodig is. De onderhandse volmacht wordt in een dergelijk voorstel wel een stuk minder aantrekkelijk of zelfs volledig afgeschaft, waardoor het risico bestaat dat bepaalde kiezersgroepen minder gebruikmaken van het stemrecht.¹²
Misbruik, met name ten aanzien van de vrijwilligheid, kan verder worden beperkt door de kring van gemachtigden te beperken. Het beperken van de kring van gemachtigden tot bijvoorbeeld echtgenoten, geregistreerd partners, ouders, kinderen en wellicht ook overige familieleden die nauw bloed- of aanverwant zijn, zou een stap zijn om tegemoet te komen aan de aanbevelingen van de OVSE. Dit kan gedeeltelijk gecontroleerd worden door middel van de kopie van het identiteitsbewijs. Op deze manier wordt voorkomen dat volmachten door willekeurige derden geronseld kunnen worden.¹³ Ook kan worden overwogen om het aantal machtigingen dat een gemachtigde mag aannemen, terug te brengen tot één. Dit maakt het minder gemakkelijk om op grote schaal via volmachten te frauderen.
In ons omringende landen worden alternatieven voor het stemmen bij volmacht gebruikt, die ook kunnen worden overwogen. Gedacht kan dan worden aan briefstemmen of de mogelijkheid om voor de verkiezingsdag al te stemmen. Met name bij het systeem van advance voting, zoals dat bijvoorbeeld in Zweden wordt gebruikt, geldt dat dit vele malen veiliger is dan het stemmen bij volmacht, maar hier geldt dat dit vooral een oplossing is voor gezonde kiezers.¹⁴

5. Slot

Het stemmen bij volmacht kan internationaal op kritiek rekenen. Deze kritiek is vanuit historisch oogpunt, met misbruik en het ronselen van stemmen, op zichzelf terecht. Het stemmen bij volmacht is in de huidige opzet immers kwetsbaar. Zo is het stemgeheim niet gewaarborgd en dreigt het principe van gelijk stemrecht op de helling te komen doordat niet met zekerheid kan worden vastgesteld of de gemachtigde de keuze van de volmachtgever volgt. Deze kritiek leidt er in de waarnemersrapporten van de OVSE toe dat gepleit wordt voor een aanpassing van het systeem. Nederland zou er goed aan doen die rapporten ter harte te nemen en het systeem van het stemmen bij volmacht aan te passen.

1. Zie bijvoorbeeld R. de Jong, ‘Stemvrijheid en stemgeheim. Eroderende waarborgen van het verkiezingsproces?’, NJB 2014/1058, afl. 21, p. 1427-1431.
2. Advies van de Kiesraad naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezing voor het Europees Parlement 2014, geraadpleegd via www.kiesraad.nl, bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 31142, 46.
3. De meest recente rapporten zijn OSCE/ODIHR, Elections assessment mission report (2007), OSCE/ODIHR, Early Parliamentary Elections Mission Report (2010) en OSCE/ODIHR, Early Parliamentary Elections Mission Report (2012).
4. H. van der Kolk, Over het aantal volmachtstemmen. Een verkennend rapport voor de Kiesraad over het gebruik van volmachtstemmen in gemeenten bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2012, de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 en de Europese verkiezingen van 2014, p. 4, geraadpleegd via www.kiesraad.nl.
5. Zie voor de Tweede Kamerverkiezingen van 12 september 2012:OSCE/ODIHR, Early Parliamentary Elections Mission Report (2012), p. 6.
6. Vergelijk bijv. het Duitse kiesstelsel, waar zowel gestemd wordt volgens evenredige vertegenwoordiging als via een districtenstelsel. Alle kiezers hebben daar twee stemmen.
7. Zie hierover ook R. de Jong, ‘Stemvrijheid en stemgeheim. Eroderende waarborgen van het verkiezingsproces?’, NJB 2014/1058, afl. 21, p. 1427-1431.
8. In dat laatste geval bestaat wel het gevaar dat de gemachtigde op de partij van zijn of haar eigen voorkeur stemt en op die manier het beginsel van one man, one vote met voeten treedt.
9. Uit onderzoeken blijkt dat bij ongeveer 8 à 12% van de stemmen sprake is van een volmachtstem. Zie o.a. Verkiezingen: Participatie, Vertrouwen en Integratie, Den Haag/Heerlen: CBS 2011, p. 149.
10. Uit een onderzoek van het CBS uit 2010 blijkt dat 84% van de kiezers vindt dat het stemmen bij volmacht moet blijven. Zie Sociale samenhang: Participatie, Vertrouwen en Integratie, Den Haag/Heerlen: CBS 2010, p. 73.
11. Uit een onderzoek van het CBS uit 2010 blijkt dat 84% van de kiezers vindt dat het stemmen bij volmacht moet blijven. Zie Sociale samenhang: Participatie, vertrouwen en Integratie, Den Haag/Heerlen: CBS 2010, p. 73.
12. Te denken valt aan bijvoorbeeld zieken en ouderen.
13. Hoewel ook deze eis fraude niet volledig uitsluit, bijvoorbeeld door het fenomeen van family voting. Zie S. Lukowski, 'Verkiezingsfraude vanuit strafrechtelijk perspectief', in: J.G. van Eerden & R. de Jong (red.), Fraude en ongewenste beïnvloeding. Lezingen uitgesproken op het symposium ter gelegenheid van het 90-jarig bestaan van de Kiesraad, Den Haag: Kiesraad 2008, p. 31.
14. R. de Jong, ‘Stemmen bij volmacht en ondersteuningsverklaringen in historisch en rechtsvergelijkend perspectief’, in: J.G. van Eerden & R. de Jong (red.), Fraude en ongewenste beïnvloeding. Lezingen uitgesproken op het symposium ter gelegenheid van het 90-jarig bestaan van de Kiesraad, Den Haag: Kiesraad 2008, p. 116.