Inleiding

In deze bijdrage staat een procedurele ongelijkheid centraal tussen een Nederlandse strafprocedure en een procedure onder bevoegdheid van het Europees Openbaar Ministerie (EOM), te weten de beperkte mogelijkheden om EOM-zaken te seponeren. Deze ongelijkheid komt voort uit het verschil tussen het legaliteitsbeginsel zoals neergelegd in de Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad (‘Verordening’) en het opportuniteitsbeginsel zoals neergelegd in artikel 167 van het Wetboek van Strafvordering (‘Sv’).

Hierna wordt eerst het legaliteitsbeginsel in de Verordening en de interpretatie daarvan besproken, en wordt daarna uiteengezet waarom er ruimte moet blijven voor uitzonderingen hierop.

Legaliteitsbeginsel in de Verordening

In overweging (66) van de Verordening is het legaliteits­beginsel neergelegd. Dit heeft onder meer betrekking op het seponeren van zaken. Kort gezegd moet het EOM de regels van de Verordening over het seponeren van een zaak strikt toepassen:

‘Met het oog op de rechtszekerheid en om doeltreffend op te treden tegen strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, dienen de onderzoeks- en strafvervolgingsactiviteiten van het EOM gebaseerd te zijn op het legaliteitsbeginsel, waarbij het EOM de voorschriften van deze verordening strikt moet toepassen, met name de voorschriften inzake bevoegdheid en de uitoefening daarvan, de instelling en beëindiging van onderzoeken, de verwijzing van zaken, sepot, en vereenvoudigde strafvervolgingsprocedures.’

Dit beginsel wordt verder uitgewerkt in overweging (81):

‘Uitgaande van het legaliteitsbeginsel dienen de onderzoeken van het EOM in de regel te leiden tot strafvervolging voor de bevoegde nationale rechter wanneer er voldoende aanwijzingen zijn en er geen wettelijke gronden zijn aan die strafvervolging in de weg staan, en er evenmin een vereenvoudigde strafvervolgingsprocedure is gevolgd. De redenen voor het seponeren van een zaak zijn uitputtend in deze ­verordening opgesomd.’

Met andere woorden: een zaak kan alleen worden geseponeerd op een van de in de Verordening genoemde gronden. Andere mogelijke gronden zijn volgens dit legaliteitsbeginsel irrelevant en rechtvaardigen niet een sepot.

De gronden voor sepot zijn neergelegd in artikel 39 lid 1, getiteld ‘Sepot’:

a) ‘de verdachte of beklaagde is overleden, of de verdachte of beklaagde rechtspersoon is ontbonden;
b) de verdachte of beklaagde is ontoerekeningsvatbaar;
c) de verdachte of beklaagde is amnestie verleend;
d) de verdachte of beklaagde geniet immuniteit, tenzij deze is ingetrokken;
e) de nationale verjaringstermijn is verstreken;
f) de zaak tegen de verdachte of beklaagde met betrekking tot dezelfde feiten is reeds onherroepelijk afgedaan;
g) gebrek aan bewijsmateriaal.’

Opportuniteitsbeginsel

In het Nederlandse stelsel kan een zaak ook worden geseponeerd ‘op gronden aan het algemeen belang ontleend’. Artikel 167 Sv laat de beslissing om al dan niet tot vervolging over te gaan over aan de officier van justitie. Deze bepaling is uitgewerkt in de ‘Instructie sepot en het gebruik van sepotgronden’ (hierna: Instructie). In de Instructie worden enkele tientallen sepotgronden geformuleerd. Sommige daarvan komen overeen met de gronden die in de Verordening zijn neergelegd. Andere gronden zullen nooit van toepassing zijn op misdrijven in EOM-zaken, omdat de bevoegdheid van het EOM door artikel 22 van de Verordening wordt beperkt tot bepaalde feiten. De Nederlandse sepotgrond ‘gering feit’ (code 40), kan per definitie nooit van toepassing zijn in een EOM-zaak, omdat de bevoegdheid van het EOM beperkt is tot ernstige strafbare feiten. Hetzelfde geldt voor de Nederlandse sepotgrond ‘verhouding tot de benadeelde geregeld’ (code 70). Dit kan niet worden toegepast in een EOM-zaak aangezien in EOM-zaken de Europese Unie in haar geheel als het slachtoffer wordt beschouwd.

Andere sepotgronden uit de Instructie kunnen echter zeer wel van toepassing zijn in een EOM-zaak. Ik geef een paar voorbeelden. Zo kan het ‘gering aandeel in het feit’ een sepotgrond zijn (code 41), omdat strafvervolging onevenredig zwaar zou zijn. Ook kan het Nederlandse openbaar ministerie een zaak seponeren onder code 43 ‘oud feit’:

‘Het belang van strafrechtelijk ingrijpen is te gering geworden in verband met de lange tijd die is verstreken na het plegen van het feit, hoewel dit nog niet verjaard is, of de ‘redelijke termijn’ van artikel 6 EVRM is verstreken; vervolging kan daarom onbillijk of ondoelmatig worden geacht.’

Ook kan een Nederlandse officier van justitie besluiten niet te vervolgen op grond van:

a) leeftijd (code 50), zeer jeugdig of zeer gevorderd;
b) gezondheidstoestand (code 53), slechte lichamelijke of geestelijke gezondheid;
c) door feit of gevolgen getroffen (code 52), waaronder het verlies van een maatschappelijke positie, ernstige financiële schade of het wederrechtelijk gebruik van dwangmiddelen;
d) gewijzigde omstandigheden (code 55), ‘Verbeterd levensgedrag van verdachte; dan wel omstandigheden die tot het delict hebben geleid of die tot recidive zouden kunnen leiden, bestaan niet meer of zijn in belangrijke mate gewijzigd.’

Dit is slechts een selectie van sepotgronden uit de Instructie die niet in de Verordening worden genoemd. Op basis van het legaliteitsbeginsel sluit de Verordening uitdrukkelijk de mogelijkheid uit om een zaak te seponeren op zo een grond. Ook als een verdachte 87 jaar oud zou zijn en terminaal ziek, zou een EOM-zaak tegen hem niet kunnen worden geseponeerd, zelfs niet indien zijn aandeel in het feit slechts gering zou zijn.

Interpretatie van het legaliteitsbeginsel

De volgende vraag is of er uitzonderingen kunnen worden gemaakt op het legaliteitsbeginsel. De overwegingen van de Verordening leiden niet tot een duidelijke conclusie, maar wijzen sterk op een strikte interpretatie van het legaliteitsbeginsel.
Overweging (81) luidt (onderstreping RZ):

‘Uitgaande van het legaliteitsbeginsel dienen de onderzoeken van het EOM in de regel te leiden tot strafvervolging voor de bevoegde nationale rechter.’

De woorden ‘in de regel’ lijken een zekere beoordelingsvrijheid aan de officier van justitie te laten, maar aangezien in overweging (81) ook wordt gesteld dat ‘de redenen voor het seponeren van een zaak zijn uitputtend in deze verordening opgesomd’, zou evengoed kunnen zijn bedoeld dat deze discretionaire bevoegdheid beperkt is tot de toepassing van de sepotgronden in de Verordening.

Overweging (24) onderstreept uitdrukkelijk het belang van een ‘vervolgingsbeleid’ (onderstreping RZ):

‘Het college dient besluiten te nemen over strategische aangelegenheden, onder meer het bepalen van de prioriteiten en het onderzoeks- en strafvervolgingsbeleid van het EOM, alsmede over algemene kwesties die voortvloeien uit individuele zaken, bijvoorbeeld in verband met de toepassing van deze verordening, de correcte uitvoering van het onderzoeks- en strafvervolgingsbeleid van het EOM, dan wel ten aanzien van beginselkwesties of vraagstukken die van aanzienlijk belang zijn voor de ontwikkeling van een coherent onderzoeks- en strafvervolgingsbeleid van het EOM.’

Het belang van een ‘gemeenschappelijk strafvervolgingsbeleid’ wordt ook genoemd in de overwegingen (36), (78) en (82). Het feit dat in deze overwegingen zo vaak sprake is van een ‘vervolgingsbeleid’ lijkt veelbelovend. Immers, als er geen discretionaire bevoegdheid van de officier van justitie is, is er ook geen behoefte aan een ‘vervolgingsbeleid’. Maar overweging (24) stelt vervolgens:

‘De besluiten van het college over algemene kwesties mogen geen afbreuk doen aan de onderzoeks- en strafvervolgingsplicht in overeenstemming met deze verordening en het nationale recht.’

Dat duidt weer op een strikte interpretatie van het legaliteitsbeginsel. Een sepot op een grond die niet in de Verordening is opgenomen, doet immers afbreuk aan de strafvervolgingsplicht. Daarnaast kan het vervolgingsbeleid uit overweging (24) betrekking hebben op andere vervolgingsbeslissingen dan een sepot, zoals het verwijzen van de zaak naar de nationale autoriteiten of de toepassing van een vereenvoudigde strafvervolgingsprocedure, zoals bepaald in artikel 40.

Artikel 40 geeft ook een andere reden om vast te houden aan de strikte interpretatie van het legaliteits­beginsel. Artikel 40 heeft betrekking op de zogenaamde ‘vereenvoudigde strafvervolgingsprocedures’ en staat uitdrukkelijk de toepassing van het nationale recht op EOM-procedures toe.¹ Artikel 39, dat het sepot regelt, bevat geen enkele verwijzing naar het nationale recht van de lidstaten. Het verschil tussen artikel 39 en artikel 40 onderstreept het verschil tussen een sepot en een vereenvoudigde strafvervolgingsprocedure. De laatste kan worden toegepast in overeenstemming met het nationale recht, sepots niet.

Op basis hiervan lijkt er weinig ruimte voor de toepassing van sepotgronden die niet uitdrukkelijk in de Verordening zijn opgenomen.

Redenen voor uitzonderingen op het legaliteitsbeginsel

Niettemin zijn er redenen om uitzonderingen op het legaliteitsbeginsel toe te staan. Het beperkte aantal sepotgronden houdt immers een verslechtering in van de positie van een Nederlandse verdachte in een EOM-procedure ten opzichte van zijn of haar positie in een nationale procedure. De Verordening verbiedt dat echter.

Artikel 41 lid 3 van de Verordening luidt:

‘Onverminderd de in dit hoofdstuk bedoelde rechten, beschikken verdachten en beklaagden en andere personen die betrokken zijn bij de procedures van het EOM over alle procedurele rechten die zij op grond van het toepasselijke nationale recht hebben, waaronder de mogelijkheid bewijsmateriaal te presenteren, te verzoeken om de aanwijzing van deskundigen of om een onderzoek door deskundigen en om het horen van getuigen, alsmede de mogelijkheid het EOM te verzoeken die maatregelen voor de verdediging te verkrijgen.’

Het uitgangspunt dat een verdachte onder Unierecht niet slechter af dient te zijn dan onder nationaal recht wordt bevestigd in overweging (88):

‘Zoals duidelijk uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt, mogen nationale procesregels betreffende vorderingen ter bescherming van door de rechtsorde van de Unie verleende individuele rechten bovendien niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel).’

Dit beginsel is eveneens neergelegd in artikel 67 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU):

‘De Unie is een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarin de grondrechten en de verschillende rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten worden geëerbiedigd.’

In overweging (80) van de EPPO-verordening wordt uitdrukkelijk verwezen naar artikel 67 lid 1 VWEU.

De vraag kan worden opgeworpen in hoeverre het gebruik van sepotgronden een recht van een Nederlandse verdachte is, maar feit is dat het opportuniteitsbeginsel is opgenomen in artikel 167 Sv en wezenlijk onderdeel is van het Nederlands rechtsstelsel en -traditie. De Instructie is niet meer dan een uitwerking van de zinsnede ‘op gronden aan het algemeen belang ontleend’. Artikel 167 Sv is nog veel breder dan de Instructie. Het daarin neergelegde opportuniteitsbeginsel speelt een bepalende rol in ons rechtssysteem.

Bovendien is de strekking van overweging (88) en artikel 41 van de Verordening dat de positie van een verdachte niet dient te verslechteren door de toepassing van de Verordening. Een verslechtering van de positie van een verdachte is dan des te minder aanvaardbaar voor een van de meest cruciale beslissingen in een zaak: de beslissing om al dan niet te vervolgen.

De praktijk

Daarom moet het EOM in uitzonderlijke omstandigheden ook zaken (kunnen) seponeren op basis van sepotgronden die niet in de Verordening zijn opgenomen. De toepassing van het legaliteitsbeginsel mag niet leiden tot een situatie waarin een verdachte op grond van het nationale recht met succes om een sepot zou kunnen verzoeken, maar dit niet kan als het onderzoek door het EOM wordt verricht. Het lijkt dan ook in eerste instantie een verantwoordelijkheid van het EOM om – desgevraagd door de verdediging – uitzonderingen te maken op het legaliteitsbeginsel.

In het geval dat het EOM daaraan met een beroep op het legaliteitsbeginsel geen gehoor zou geven, kunnen de omstandigheden die ten grondslag liggen aan het sepotverzoek aan de orde worden gesteld in de latere procedure. Die zijn immers niet alleen relevant voor de vervolgingsbeslissing, maar ook voor de strafmaat en kunnen leiden tot toepassing van artikel 9a Sr.

Voordat echter aan de strafmaat wordt toegekomen zou over de vervolgingsbeslissing een prejudiciële vraag ex artikel 267 VWEU moeten worden gesteld, zodat het Hof van Justitie zich over deze kwestie kan uitspreken. Daar ligt (ook) een taak van de zittende magistratuur. Het belang van de rechtsontwikkeling dient te prevaleren boven de marginale toets van de vervolgingsbeslissing.

Voetnoot

1. Art. 40 lid 1 Verordening: ‘Indien de toepasselijke nationale wetgeving voorziet in een vereenvoudigde procedure waarmee de definitieve afdoening van een strafzaak wordt bereikt door het overeenkomen van voorwaarden met de verdachte, kan de behandelende gedelegeerd Europese aanklager, overeenkomstig artikel 10, lid 3, en artikel 35, lid 1, de bevoegde permanente kamer voorstellen deze procedure te volgen in overeenstemming met de voorwaarden die het nationale recht daaraan stelt.’ 

Afbeelding: Pixabay