Dit komt mede door de sterk toegenomen belangstelling voor het conflict (met uiteenlopende belangen, teleurgestelde verwachtingen en oplopende emoties) dat aan het aanhangige geschil (met juridische standpunten) ten grondslag ligt. Het bestreden besluit staat niet langer centraal; dit besluit vormt de aanleiding tot een gesprek met partijen over de oorzaak en achtergrond van het geschil.

Mediation in het bestuursrecht

Met enige regelmaat stellen bezwaarschriftcommissies en bestuursrechters de ‘mediation-vraag’ uitdrukkelijk aan de orde. Als partijen verklaren dat zij met behulp van een mediator gaan proberen hun conflict zelf op te lossen, wordt het onderzoek tijdens de (hoor)zitting geschorst, in de hoop dat een minnelijke schikking een formele afronding van de procedure overbodig maakt. Daarna zijn er twee mogelijkheden; of de mediation heeft resultaat (wat onder meer leidt tot intrekking van het bezwaar of beroep), of partijen kunnen hun probleem niet op eigen kracht de baas (wat leidt tot heropening van het onderzoek en een beslissing of een uitspraak).

Mediation tijdens de bestuursrechtelijke procedure heeft (minimaal) twee voordelen. Ten eerste: de verantwoordelijkheid voor de oplossing van het uit de hand gelopen conflict komt te liggen waar deze primair thuishoort, namelijk bij partijen. Ten tweede: bezwaaradviescommissies en bestuursrechters kunnen hun kerntaak – het beslechten van geschillen – frank en vrij blijven vervullen. Daarom heb ik op zichzelf sympathie voor het plan van VVD-kamerlid Van der Steur om de rol van mediation tijdens bestuursrechtelijke procedures te versterken, zoals neergelegd in het voorstel tot invoering van de Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht.¹

Aanvullingen Awb

Van der Steur wil de Awb aanvullen met bepalingen die beogen de betekenis van mediation als middel om geschillen over besluiten van bestuursorganen te vergroten. Een opsomming.

Artikel 2:4a: Het bestuursorgaan spant zich in om geschillen met burgers te voorkomen door vroegtijdige en actieve communicatie.

Artikel 7:1b: Het bestuursorgaan bevordert een goede communicatie met de indiener van het bezwaarschrift.

Artikel 7:3a lid 1: Het bestuursorgaan kan belanghebbenden in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan mediation op basis van een mediationovereenkomst als bedoeld in artikel 424a van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Artikel 7:3a lid 2: Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.

Artikel 7:10 lid 4 sub d: Verder uitstel [van de termijn voor het beslissen op bezwaar] is mogelijk voor zover dit nodig is in verband met de deelneming door een of meer belanghebbenden aan mediation op basis van een mediationovereenkomst als bedoeld in artikel 424a van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Artikel 7:12 lid 1, tweede volzin: Indien geen mediation op basis van een mediationovereenkomst als bedoeld in artikel 424a van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek heeft plaatsgevonden, worden voorts de redenen daarvoor vermeld.

Artikel 8:32a: De bestuursrechter kan partijen in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan mediation op basis van een mediationovereenkomst als bedoeld in artikel 424a van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, indien hem dit gelet op de aard van het geschil geraden voorkomt.

Zullen de voorgestelde bepalingen het gewenste effect sorteren? Ik betwijfel het. Veel bepalingen – met name artikel 2:4a, 7:3a en 8:32a Awb – lijken mij namelijk te algemeen en te vaag om bestuursorganen en bestuursrechters tot doorverwijzing van een zaak naar een geregistreerd mediator te prikkelen. Bovendien kent het wetsvoorstel enige blinde vlekken: wel aandacht voor de bezwaarschriftprocedure maar niet voor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (terwijl ook veel zienswijzen uit conflicten en emoties voortspruiten); wel een mogelijkheid tot verlengen van de termijn voor het beslissen op bezwaar maar niet voor het doen van een einduitspraak (terwijl artikel 8:66 Awb op een soortgelijke wijze als artikel 7:10 Awb kan worden aangevuld).

Hoe dan wel?

Dit zette mij aan het denken. Zijn er concrete manieren om bestuursrechtelijke procedures vaker dan nu te laten vervangen door gesprekken onder (bege)leiding van een (geregistreerd) mediator? En verdient het aanbeveling om (ook) burgers te laten nadenken over mediation als alternatief voor het voeren van een bezwaar- of beroepsprocedure? Ik beantwoord beide vragen positief, op basis van twee suggesties. Ten eerste: ontsla de bezwaarmaker en de eiser van de plicht tot het aanvoeren van gronden tegen het bestreden besluit (artikel 6:5 lid 1 sub d Awb) indien hij aantoont dat met behulp van een geregistreerd mediator wordt geprobeerd het geschil/conflict informeel te beslechten. Ten tweede: ontsla de eiser van de plicht tot betaling van griffierecht (artikel 8:41 Awb) indien hij aantoont dat met behulp van een geregistreerd mediator wordt geprobeerd het geschil/conflict informeel te beslechten. Ik licht toe.

De verjaringstermijn in het bestuursrecht bedraagt slechts zes weken.² Want wie binnen die termijn niet ageert tegen een hem onwelgevallig besluit – door het maken van bezwaar³ – moet er rekening mee houden dat het betreffende besluit rechtens onaantastbaar wordt en daarmee formele rechtskracht verkrijgt. Het besluit in kwestie kan na het ongebruikt verstrijken van de bezwaartermijn immers niet worden getroffen door een bestuurlijke herroeping.⁴ Wachten met het starten van een bestuursrechtelijke procedure heeft dus risico’s, ook als de benadeelde burger in gesprek is met het bestuursorgaan en/of een andere burger (zoals zijn buurman die over een vergunning beschikt).

Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat een bestuursrechtelijke procedure de onderlinge verhoudingen verstoort, en dat de sfeer nog verder wordt bedorven als de bezwaarmaker – aangespoord door een brief (als bedoeld in artikel 6:6 Awb) die hem stimuleert om het bezwaarschrift te motiveren – argumenten tegen het bestreden besluit gaat aanvoeren. De behoefte bij de andere partij(en) aan weerlegging van die argumenten jaagt alle betrokkenen in hun juridische loopgraven. En de neiging tot het verlaten van de ingenomen posities – om te kijken of de aangevoerde argumenten nog iets met het eigenlijke conflict te maken hebben – daalt naarmate de bestuursrechtelijke procedure langer duurt. Met andere woorden: het aanvoeren van gronden heeft een conflictopwekkend effect. Naar mijn overtuiging kan de tijd die het zoeken van juridische spijkers op rechtsgeleerd laag water kost, beter worden besteed aan het voeren van een goed gesprek over het eigenlijke conflict.

Hoe eerder partijen zo’n gesprek gaan voeren, des te groter is de kans op een duurzame oplossing van het (onderliggende) conflict. Maar het is nooit te laat voor mediation, zeker als het initiatief daartoe door een procederende burger wordt genomen. Het loont dus de moeite een eiser te bewegen tot het zetten van de stap naar mediation. Dat kan door hem te belonen voor goed gedrag. Wie geen rechten wil verspelen maar zich al aan het begin van de beroepsprocedure wendt tot een geregistreerd mediator, bespaart zich (in ieder geval tijdelijk) de kosten voor betaling van griffierecht. Nu kan men tegenwerpen dat het aanleggen van beroepszaken veel kosten met zich brengt, en dat het redelijk is om die kosten weg te leggen bij de veroorzaker (lees: eiser). Dit is op zichzelf waar. Het is echter evenzeer waar dat het inhoudelijk behandelen van een beroepszaak veel meer geld kost dan het door de eiser te betalen griffierecht.⁵

Wet bevordering van mediation in het bestuursrecht hoeft van mij niet naar de prullenbak. Enige doordachte en zorgvuldig geformuleerde amendementen kunnen het wetsvoorstel aan kracht laten winnen. Welk kamerlid neemt de handschoen op?

Mr. dr. L.M. Koenraad is onder meer bestuursrechter bij de Rechtbanken Den Haag en Gelderland. Dit artikel verschijnt in NJB 2014/523, afl. 10, p. 651 e.v..

Bron afbeelding: am mediatiors

1. Kamerstukken II 2012/13, 33 727, nr. 1-3. Tegelijkertijd heeft Van der Steur twee andere voorstellen in procedure gebracht, namelijk de Wet registermediator (Kamerstukken II 2012/13, 33 722, nr. 1-3) en de Wet bevordering van mediation in het burgerlijk recht (Kamerstukken II 2012/13, 33 723, nr. 1-3).
2. Vergelijk K.J. de Graaf, Schikken in het bestuursrecht (diss. Groningen), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004, p. 40-42. De Graaf trekt hier een vergelijking met het burgerlijk recht, waar de verjaringstermijn in het algemeen vijf jaren bedraagt (boek 3, titel 11, BW).
3. Of het naar voren brengen van een zienswijze, of het instellen van beroep.
4. En na het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn kan het besluit in kwestie niet worden getroffen door een rechterlijke vernietiging.
5. Denk in dit verband aan het – uitbundig bekritiseerde, en inmiddels ingetrokken – wetsvoorstel waarmee werd beoogd om griffierechten kostendekkend te maken. Zie Kamerstukken II 2011/12, 33 071, nr. 1-3. Nader hierover onder meer E. Bauw e.a., Een stille revolutie? De gevolgen van kostendekkende griffierechten, NJB 2010/2047, afl. 39 (p. 2528-2536); C. de Bruijn, Het wetsvoorstel kostendekkende griffierechten en de toegang tot de rechter in het bestuursrecht, NJB 2011/1937, afl. 38 (p. 2568-2574); E. Bauw e.a., De angel uit de kostendekkende griffierechten?, NJB 2012/2, afl. 1 (p. 6-13).