December 2022 verscheen ‘Rechtsbescherming van mensen met een beperking’, de jaarlijkse rapportage over de naleving in Nederland van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap van het College voor de Rechten van de Mens (CRM). Het vierde hoofdstuk van de rapportage ziet op bezwaarprocedures en erin worden enkele belangrijke kwesties aangestipt, zoals het belang van borging van structurele aandacht voor mensen met een beperking in bezwaarprocedures.
Echter, in dit hoofdstuk staat ook een passage die mij als jurist bestuursrecht in negatieve zin opviel:
'De Rijksoverheid heeft handreikingen voor bezwaar gemaakt. Die zijn niet juridisch bindend. Zo is er de Handreiking bezwaarschriftenprocedure Awb (2004), een praktisch instrument voor de behandeling van bezwaarschriften. (…) Dit document doorloopt de hele bezwaarprocedure en geeft aandachtspunten voor het bestuursorgaan dat het bezwaar behandelt. In de Handreiking wordt ook uitgelegd dat heroverweging er niet toe kan of mag leiden dat de positie van mensen die bezwaar maken slechter wordt. Die angst weerhoudt veel mensen met een beperking van het maken van bezwaar. 1
De voorlaatste zin is ronduit te stellig. De laatste zin is riskant, omdat die (mijns inziens) suggereert dat die angst om bezwaar te maken gelet op hetgeen in de voorlaatste zin staat onterecht is, terwijl dat niet per definitie zo is. Die angst kan wel degelijk terecht zijn. In het volgende zal ik een en ander toelichten.
Het verbod van reformatio in peius en slapende honden
De notie ‘dat heroverweging er niet toe kan of mag leiden dat de positie van mensen die bezwaar maken slechter wordt’, staat ook wel bekend als het verbod van reformatio in peius, oftewel het verbod op een verandering ten nadele. Dit verbod is echter slechts de hoofdregel.
Uit de parlementaire geschiedenis en jurisprudentie volgt namelijk ‘dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener van het bezwaarschrift te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn’ (cursivering toegevoegd).2 Als het bestuursorgaan ook los van een bezwaar die wijziging ten nadele mocht bewerkstelligen, dan geldt dus geen verbod (waarbij er overigens wel rekening mee moet worden gehouden of de belanghebbende niet wordt geschaad in zijn verweermogelijkheden).3
Dan kan je nog zeggen: als het bestuursorgaan toch al die mogelijk had, dan hoef je toch inderdaad zoals het CRM zegt geen angst te hebben om in bezwaar te gaan? Het bestaan van die mogelijkheid en de vraag of die mogelijkheid zou zijn benut, zijn echter twee verschillende dingen. Een bezwaarschrift kan namelijk wel degelijk de aanleiding zijn voor een bestuursorgaan om het besluit in kwestie nog eens onder de loep te nemen, terwijl het er anders wellicht nooit meer naar had omgekeken. In de juridische literatuur wordt in dit kader wel gesproken van slapende honden wakker maken.4
Al met al is het dus wel degelijk mogelijk dat je in een slechtere positie geraakt nadat (en doordat) je bezwaar hebt gemaakt. Die nuance ontbreekt in de CRM-passage en is mijns inziens het benoemen waard.
Afbeelding: 'Geen slapende honden wakker maken...' van © Kim Cuhfus (licensed under CC BY-NC 2.0)
Noten:
1. CRM, ‘Rechtsbescherming van mensen met een beperking. Jaarlijkse rapportage over de naleving van het VN-verdrag handicap in Nederland 2022’, p. 29.
2. ABRvS 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1837, r.o. 15.1.
3. Kamerstukken II 1988/89, 21221, nr. 3, p. 153. Zie uitgebreider, ook over de vraag wanneer wel/geen sprake is van een voor dit verbod relevante verslechtering: https://www.njb.nl/blogs/het-gaat-om-het-resultaat/.
4. A.T. Marseille e.a., Bestuursrecht 2. Rechtsbescherming tegen de overheid, Den Haag: Boom juridisch 2016, p. 201.
