Over de noodzaak tot deregulering wordt al meer dan een kwart eeuw geschreven. Al sinds het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt benadrukt dat deregulering onvermijdelijk is. Een van de eersten was Ad Geelhoed die in zijn rapport ‘De interveniërende staat’ een heldere analyse gaf over het verschijnsel regeldichtheid. Hij beschreef daarin ook de negatieve effecten van de toenemende interventies door de overheid. Al in 1983 maakte Geelhoed een analyse die nu, bijna 40 jaar later, nog steeds actueel is:

‘De verfijning van regels en de proliferatie van procedurevoorschriften veroorzaken tezamen een normenvloed waarin alleen deskundigen nog hun weg weten. (…) De interventiedichtheid als zodanig wordt steeds meer als een van de oorzaken van de gebrekkige effectiviteit van de interventies afzonderlijk aangewezen. (…) De afnemende effectiviteit van het totale interventiebestand heeft als tegenhanger groeiende directe en indirecte beleidskosten, zowel intern als extern. (…) Naarmate de staatsbemoeienis indringender wordt, zal zij inflexibeler blijken en meer het gevaar van compenserende flankerende maatregelen oproepen.’

Het leven van iedereen, burgers en bedrijven, wordt steeds meer beheerst door regels: als werknemer, werkgever, ouder van schoolgaande kinderen, huurder, koper, bedrijf enz. Opeenvolgende kabinetten, adviesraden en maatschappelijke organisaties, allemaal hebben zij zich sinds het begin van de jaren tachtig uitgeput in het benadrukken van de noodzaak tot deregulering en geprobeerd de regeldichtheid en de regeldruk te verminderen. Er kwamen zware commissies met evenzoveel voorstellen, zoals de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen (Commissie Geelhoed), de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (Commissie Kortmann) en de Commissie Stevens (Regels op maat). Er kwamen Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving, vastgesteld bij Besluit van de minister-president. Er verschenen kabinetsstukken over de kwaliteit van regelgeving en de daaraan te stellen eisen rond uitvoerbaarheid, effectiviteit, handhaafbaarheid enz., zoals de Nota zicht op wetgeving, de Nota wetgevingskwaliteitsbeleid en de Nota bruikbare rechtsorde. Er waren discussies over alternatieve instrumenten voor wetgeving, zoals met de instelling van de Interdepartementale Commissie voor Normalisatie en certificatie.

Er waren MDW-operaties (Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit) die verlaging van lasten voor burgers en bedrijven en verbetering van kwaliteit van wetten beoogden. Er werden kabinetsprogramma’s vastgesteld, zoals het programma Andere overheid van het kabinet Balkenende II. Allemaal maatregelen die erop gericht waren een oplossing te bieden voor de ongewenste effecten van regelgroei en regeldruk.

Al jaren staat de noodzaak tot vermindering van regeldruk, tot schrappen of vereenvoudigen van regels en tot vermindering van administratieve lasten op de politieke agenda, maar toch werkt iedereen mee aan het verder belasten van het stelsel. Wetgeving wordt steeds omvangrijker en ingewikkelder. Regeerakkoorden staan bol van nieuwe maatregelen. De politiek maakt een thema tot prioriteit, de beleidsdirecties bij de ministeries en de betrokken ambtenaren denken volop mee en identificeren zich snel met het onderwerp, en de jurist schrijft op wat hem wordt gevraagd.

Naast alle commissies en kabinetsprogramma’s werd de oplossing om paal en perk te stellen aan regelgroei en regeldruk gezocht in nieuwe procedures. Het wetgevingsproces is de afgelopen jaren fors verzwaard met een wildgroei aan nieuwe toetsen en checklists (zoals de wetgevingstoets, de uitvoeringstoets, de handhaafbaarheidstoets, de Tafel van 11 en het Integraal afwegingskader, het IAK) en met steeds meer nieuwe departementale en interdepartementale commissies.

Veel Nederlanders zullen denken dat het wetgevingsproces nog steeds aldus verloopt: ambtenaren op een ministerie maken een wetsvoorstel, de ministerraad gaat ermee akkoord, de Raad van State adviseert erover, waarna het voorstel in het parlement wordt behandeld en vervolgens in het Staatsblad gepubliceerd. De afgelopen 100 jaar was dat inderdaad het geval maar de laatste vijftien jaar is hier, vooral in de fase voorafgaand aan de ministerraad, een veelheid van procedures aan toegevoegd. Ontwerpwetgeving moet tegenwoordig onder meer:

• zijn getoetst aan het Integraal afwegingskader, dat helemaal niet integraal is, maar de optelsom van tientallen toetsen en checklists die de afgelopen jaren ontwikkeld zijn en die bij de totstandkoming van wetgeving nageleefd zouden moeten worden; niet alleen worden de meeste in de praktijk nauwelijks nageleefd, bovendien komen er steeds nieuwe bij; de laatste aanvulling is de ‘kwaliteitseis doenvermogen’ uit 2018 (de ‘doenvermogentoets’) op grond waarvan in de toelichting van regelingen moet worden ingegaan op de manier waarop rekening is gehouden met het doenvermogen (is de regelgeving ‘doenlijk’ voor burgers); en binnenkort wordt de ‘gendertoets’ in het IAK opgenomen omdat regelingen getoetst moeten worden op hun effecten op gendergelijkheid;
• aan een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets zijn onderworpen;
• aan een regeldruktoets zijn onderworpen en voorzien zijn van een (overigens volstrekt willekeurige en betekenisloze) cijfermatige onderbouwing van administratieve lasten; dit was voorheen de administratieve lastentoets van Actal, het Adviescollege toetsing administratieve lasten dat in 2000 was ingesteld als tijdelijk college en dat zou verdwijnen als de aandacht voor administratieve lasten ‘verinnerlijkt’ was, maar zoals te verwachten viel, is het sinds 2011 een permanent college onder de naam Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR);
• voorzien zijn van een Data Protection Impact Assessment (DPIA, voorheen Privacy Impact Assessment, PIA) en in de meeste gevallen voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens; de PIA komt bovenop de verplichting op grond van de Aanwijzingen voor de regelgeving tot het opnemen van een informatieparagraaf in de toelichting bij iedere regeling;
• voor een wetgevingstoets aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid zijn voorgelegd;
• departementaal en interdepartementaal zijn afgestemd in allerlei commissies en ambtelijke voorportalen, die in de praktijk nauwelijks meerwaarde hebben;
• zijn opengesteld voor openbare internetconsultatie om de betrokkenheid van burgers, bedrijven en instellingen te vergroten, maar waarbij de meeste informatie komt van lobbyende organisaties waarvan de standpunten al bekend zijn;
• met allerlei bijlagen zijn gepubliceerd op een digitale wetgevingskalender die nauwelijks wordt geraadpleegd, maar hetgeen wel bewerkelijk is.

Voor al deze procedures zijn uiteraard formulieren en formats ontwikkeld die ingevuld moeten worden en waarover veel overleg gevoerd wordt. Veel procedures zijn bovendien vertaald naar departementale handleidingen, formulieren en formats.

Alle kabinetsprogramma’s, zware commissies en procedures zijn ongetwijfeld met de beste bedoelingen in het leven geroepen om uitsluitend goed uitvoerbare regelingen met zo weinig mogelijk lasten voor burgers en bedrijven te maken. En op zichzelf beschouwd zijn alle waarborgen en procedures best nuttig. Het fenomeen om steeds maar een nieuwe procedure te ontwikkelen voor ieder deelprobleem en daardoor de integraliteit uit het oog te verliezen, heeft in de praktijk echter een averechts effect.

De stapeling van procedures met alle administratieve rompslomp heeft het wetgevingsproces stroperig gemaakt. Dat klemt temeer omdat de veranderende samenleving steeds snellere interventies door de wetgever eist en de politiek steeds meer wil tegemoetkomen aan specifieke situaties. Terwijl wetgeving over elkaar buitelt en steeds ontoegankelijker wordt, houden ambtenaren elkaar steeds meer bezig met het maken en invullen van allerlei uitvoerige, goedbedoelde checklists en handleidingen. Er rest steeds minder tijd om te werken aan goede, effectieve wetgeving zelf. Ook de Raad van State merkt in zijn jaarverslag over 2018 op dat meer aandacht nodig is voor het proces van voorbereiding van wetgeving: wetgeving ‘vergt een inhoudsvolle memorie van toelichting waarin de afweging van belangen en in het bijzonder de weging van het algemeen belang een centrale plaats innemen’. Het is dan ook niet vreemd dat steeds meer reparatie- en aanpassingswetten nodig zijn.

Helaas moet de conclusie zijn dat beleidmakers zelf – bewindslieden, ambtenaren, Kamerleden, maatschappelijke organisaties – al tientallen jaren de noodzaak tot deregulering benadrukken, maar dat zij uiteindelijk toch allen gedreven zijn door dadendrang. Een tweede conclusie is dat ambtenaren er helemaal aan gewend zijn geraakt om steeds nieuwe procedures te accepteren en te maken – hetgeen uiteindelijk ten koste gaat van de kwaliteit van wetgeving – en dat zij nauwelijks nog oog hebben voor de bijbehorende administratieve rompslomp en negatieve effecten van stapeling van procedures.

Door deze toename van regeldruk en steeds nieuwe procedures heeft wetgeving, zoals de Raad van State terecht opmerkte, steeds meer het karakter gekregen van een wegwerpartikel en is wetgeving, zoals staatsraad Rein Jan Hoekstra in zijn jaarrede voor de Nederlandse Juristen-Vereniging al in 2009 concludeerde, verworden tot ‘procedureel instrument, gekenmerkt door vluchtigheid en haastwerk’.

Mr. G.A.J. Tijbosch is bijna gepensioneerd medewerker van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van OCW. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. Deze Opinie is verschenen in NJB 2019/ 1374, afl. 24.