Het jaar 2022 kan de geschiedenis ingaan als keerpunt in de constitutionele ontwikkeling van de Europese Unie. Tijdens de laatste vergadering van de Europese Raad die zij in oktober 2021 als bondskanselier bijwoonde, liep het debat over de aard van de EU zo hoog op dat Angela Merkel na afloop de verzuchting slaakte dat zij ook niet meer wist ‘wat wij nu zijn: een statenbond of een ever closer union”. De Raad besloot nadere besluitvorming te verdagen tot na de uitspraak van het EU Hof van Justitie over de rechtsstaatstoets. Het Hof oordeelde op 16 februari 2022 dat het conditionaliteitsmechanisme rechtmatig is en stelde vast dat de EU zich heeft ontwikkeld tot een ‘unie van democratische staten die zelf ook een constitutionele democratie vormt’. Ondanks dreigementen om de EU met veto’s onbestuurbaar te maken, legden de dissidente lidstaten Hongarije en Polen zich tijdens de Raadsvergadering in december bij de uitkomsten van de rechtsstaatstoets neer.
De regels van het spel
De conclusie die uit het Brusselse debat over veto’s en rechtsstatelijkheid getrokken kan worden, luidt dat de Europese Unie een kwalitatieve omslag heeft gemaakt. De EU vormt geen statenbond meer, maar is uitgegroeid tot een Europese democratie van staten en burgers. Deze ontwikkeling verloopt langs lijnen van geleidelijkheid, maar brengt wel met zich mee dat de spelregels veranderen. Kon Charles de Gaulle de Gemeenschappen in de jaren zestig platleggen met het Franse veto, Orbán heeft het onderspit gedolven en probeert zijn aftocht in Hongarije als een overwinning op de EU te verkopen!
Statenbond
Het Europese samenwerkingsverband dat in reactie op de Tweede Wereldoorlog tot stand kwam, werd opgericht als een statenbond. De Europese Gemeenschappen bestonden uit zes soevereine staten die bereid waren een deel van hun soevereiniteit aan een hogere instantie over te dragen om nieuwe oorlogen te voorkomen. Het kenmerk van een confederale statenbond is dat de lidstaten op basis van vrijwilligheid met elkaar samenwerken en niet tegen hun wil gebonden kunnen worden. Zij dienen zich bovendien van inmenging in elkaars interne aangelegenheden te onthouden. De deelnemende landen blijven soeverein en genieten het recht van veto.
Bondsstaat
Voorstanders van de vorming van een Verenigde Staten van Europa waren ervan overtuigd dat de statenbond omgevormd moest worden tot een bondsstaat. Zij wilden dat de lidstaten hun soevereiniteit volledig zouden overdragen aan een overkoepelende federale Staat Europa. Dat zou niet alleen de beste garantie tegen terugkeer van oorlog vormen, maar ook voor het democratisch functioneren van het oude continent. Een democratisch Europa kon in hun gedachtegang alleen gerealiseerd worden in het kader van een federale Europese Staat, terwijl hun opponenten juist een Europa van democratische staten nastreefden. Het was volgens de aanhangers van beide scholen of-of. Een derde mogelijkheid was er niet. Tertium non datur!
Impasse
Het gevolg van deze richtingenstrijd was dat niemand kon zeggen of de in 1992 opgerichte EU nu een bondsstaat was of een statenbond vormde. In tijden van voorspoed vormde die impasse geen probleem, maar tijdens het debat in Groot-Brittannië over de Brexit bleek dat de EU niet in staat was om zich te verdedigen tegen de aantijging dat de Unie ondemocratisch, een nieuwe USSR of zelfs een ‘Vierde Rijk’ zou zijn. In andere lidstaten groeide de druk om de ‘ondemocratische’ Unie te verlaten. Grexit, Nexit, Italexit, de vraag naar het bestaansrecht van de EU drong zich onontkoombaar op.
Het perspectief van de burgers
De burgers van de lidstaten die in 1992 ook burgers van de Unie waren geworden, bekeken het debat over de toekomst van Europa vanuit een ander perspectief. Het sprak voor hen als burgers van democratische lidstaten vanzelf dat, als twee of meer democratische landen de soevereiniteit op een groeiend aantal terreinen met elkaar delen, hun organisatie ook democratisch moet zijn. Zij wilden een democratisch Nederland c.q. Frankrijk in een democratisch Europa. Hun democratische overtuiging botste op het theoretische bezwaar van staten, diplomaten en wetenschappers dat Europese democratie alleen mogelijk was in het verband van een federale staat of in het Europa van democratische staten.
Constitutionele waarden
De Europese integratie is in de werkelijkheid anders verlopen dan de theorie had voorgeschreven. Het democratisch beginsel bleek in de praktijk sterker dan de leer der internationale betrekkingen. Het EU Hof van Justitie heeft in de arresten van februari 2022 over de rechtsstaatstoets nauwkeurig vastgelegd dat de lidstaten eerst hun gezamenlijke constitutionele waarden hebben vastgelegd en die daarna hebben toegepast op de Unie (artikel 2 VEU). Op deze manier is een constructie gerealiseerd die volgens de handboeken weliswaar niet mogelijk is, maar die blijkens de besluitvorming in de Europese Raad de toepassing van het conditionaliteitsnechanisme prima werkt! Als de EU een statenbond gebleven zou zijn, dan had Hongarije zich terecht op het beginsel van niet-inmenging in interne zaken hebben kunnen beroepen. Nu kan dat niet meer. Door in te binden geeft Orbán te kennen zich ook te realiseren dat de EU een Europese democratie met eigen spelregels is geworden.
Constitutioneel keerpunt
De EU is geen bondsstaat en ook geen statenbond, maar vormt een unie van staten en burgers die werkt als een Europese democratie. De EU-democratie is verre van perfect, maar de vaststelling van de eigen aard van de Unie als een nieuw soort internationale organisatie helpt om haar tekortkomingen beter te analyseren en aan te pakken. De EU heeft nog een lange weg te gaan vóór er sprake kan zijn van een levende Europese democratie, maar het constitutionele keerpunt is gepasseerd!
Afbeelding: Image by Rochak Shukla on Freepik
