Waarom kan dat in bijvoorbeeld Roemenië (waarvan de rechterlijke organisatie nota bene voor een deel met onze hulp van alles heeft kunnen automatiseren!) wel en niet in een land dat zich vanwege zijn technologische hoogstandjes zo vaak op zijn oranje borst klopt?

Ik heb op deze vraag geen doorslaggevend antwoord en kan dus alleen maar speculeren. Een verklaring zou kunnen zijn dat onze rechterlijke organisatie (u ziet: ik probeer het vreselijke woord ‘Rechtspraak’ te vermijden) niet bij machte is inhoudelijke en facilitaire werkzaamheden en de beslissingsbevoegdheid daarover effectief te beleggen (ook zo’n afschuwelijke term, maar ik weet even geen betere). Wij vinden enerzijds dat wij professionelen moeten inschakelen, als het gaat om deskundigheid die wij niet in huis hebben. Anderzijds willen de rechters de touwtjes in handen houden, alsof gerechten nog steeds de kleine omvang van weleer hebben.

Samenstelling gerechtsbesturen

Theoretisch kan de voorzitter van het gerechtsbestuur een niet-rechter zijn. In de praktijk is dat echter nog niet voorgekomen en zijn steeds (ex-)rechters op die plaatsen benoemd. Wij hebben dus geen beroepsvoorzitters. Daarnaast houden wij vast aan de regel dat een van de bestuursleden een rechter moet zijn, aan wie beslissingen over bijvoorbeeld plaatsing van rechters in het gerecht kunnen worden gedelegeerd. Dat vergt dus gezag, vooral op inhoudelijk gebied. Maar op die plekken zitten veelal mensen die om allerlei redenen, bijvoorbeeld omdat ze inhoudelijk niet aan de bak kwamen, op enig moment het MD-traject zijn ingegaan en op die manier zijn komen bovendrijven. Inhoudelijk hebben zij echter vaak geen gezag. De positie van het derde (niet-rechterlijke) bestuurslid, ten slotte, is nogal diffuus. Het lijkt vooral erom te gaan dat iemand van buiten in het bestuur moet zitten. Over welke specifieke aanvullende kwaliteiten hij moet beschikken, is echter lang niet altijd duidelijk.

Bestuurders zijn verder weinig honkvast. Velen van hen lijken meteen na hun benoeming te beginnen uit te zoeken waar ze een hogere positie kunnen krijgen. Ook al beloven ze bij hun aanstelling plechtig dat ze ten minste hun eerste benoemingstermijn zullen volmaken, niet zelden zijn ze voor het eind daarvan naar een (betere plek in een) ander gerecht of bijvoorbeeld de Raad voor de rechtspraak verdwenen.

Doordat, anders dan voorheen, sectorvoorzitters geen deel van het bestuur meer uitmaken, is niet alleen de band van het bestuur met de werkvloer doorbroken (en de afstand tussen beide vergroot), maar ook het inhoudelijke gewicht op bestuursniveau grotendeels verdwenen. En afdelingsvoorzitters – die na de Herziening van de Gerechtelijke Kaart (HGK) als nieuwe managementlaag tussen bestuur en teams zijn geplaatst – lossen dit probleem niet op, al was het maar omdat ook zij vaak ‘MD-ers’ zijn en soms niet eens bekend zijn met het vakgebied van de afdeling die zij voorzitten. Meestal wordt de eis gesteld dat je een uitgebreid MD-traject hebt doorlopen alvorens bestuurder te mogen worden. Rechters die de daarvoor noodzakelijke tijdinvestering niet (willen) inzetten, maar wel geschikte bestuurders zouden zijn, komen als gevolg daarvan niet op de plekken van bestuur en management terecht.

Gerechten hebben dus in de twee toplagen weliswaar leiders die voor het grootste deel uit onze gelederen voortkomen, maar inhoudelijk weinig gezag hebben, geen professionele bestuurders/managers zijn en onvoldoende loyaliteit tonen. Wij zijn daarin overigens niet uniek: universiteiten en academische ziekenhuizen, om maar twee voorbeelden te noemen, verkeren in een vergelijkbare positie en hebben met hetzelfde soort problemen te kampen.

‘Kaste van managers’

Een van de andere gevolgen van de instelling van het MD-systeem is dat in onze organisatie een kaste van managers is ontstaan, die niet alleen op organisatorisch, maar ook op inhoudelijk gebied de boventoon voert. De afkorting LOV, voorheen Landelijk Overleg van (sector-) Voorzitters, staat sinds de HGK voor Landelijk Overleg Vakinhoud. De LOV’s worden echter nog altijd door MD-ers bevolkt. De ‘V’ is dus misleidend. Doordat het overleg van de Raad voor de rechtspraak en de gerechtspresidenten (PRO) en de LOV’s vrijwel alle beslissingen nemen, staan de rechters die – met enig gezag – over de inhoud gaan, grotendeels buiten spel. Een uitzondering is onder andere Recofa, het overleg van rechters in insolventiezaken. Weliswaar vertegenwoordigt de teamvoorzitter vaak de rechtbank, maar hij doet zelf aan het primaire proces mee en heeft korte lijnen met de rest van zijn team. De relatief geringe omvang van de insolventieteams maakt dit makkelijker.

Toedeling van zaken

In recent vervaardigde voorstellen voor toedeling van zaken wordt, mede omdat het (ook hier) niet lukt een computergestuurd indelingssysteem te ontwikkelen, aan de teamvoorzitter een belangrijke bevoegdheid toebedeeld. Daargelaten dat het ongelukkig – en in nogal wat landen ondenkbaar – is dat beslissingen daarover überhaupt aan mensen worden overgelaten, is er dus geen garantie dat kwalitatieve overwegingen een gezaghebbende rol (zullen) spelen. Dat wordt niet anders, als de teamvoorzitter deze taak kan delegeren, nu daaraan geen voorwaarden zijn verbonden. Ook bij de digitaliseringstrajecten – en de besluitvorming daarover – lijken MD-ers een onevenredig grote rol te spelen. Ervaringen met KEI leren dat functionaliteiten die de werkvloer graag zou gebruiken, nogal eens afwezig zijn en dat wijzigingen geregeld een verslechtering betekenen. Als rechters die het systeem gebruiken, daarbij al betrokken zijn, lijken zij stelselmatig te worden overruled.

Als we kijken naar de betrokkenheid van rechters die inhoudelijke ‘bagage’ hebben, bestaat die eigenlijk alleen uit (door bestuurders-managers benoemde) ad-hoc commissies en, als die er al is, in de vorm van de kwaliteitscoördinator. Deze laatste is een rechter die in een afdeling (of op een deelgebied daarvan – bijvoorbeeld strafrecht en bestuursrecht, als onderdelen van publiekrecht) coördinerende en adviserende taken vervult op het gebied van, bijvoorbeeld, het toegankelijk maken van informatiebronnen, het organiseren van inhoudelijke activiteiten, het coördineren van de werkzaamheden van stafjuristen e.d. De kwaliteitscoördinator is voor de uitvoering daarvan echter afhankelijk van afdelings- en/of teamvoorzitters.

‘Alle macht aan de rechters’

In zijn alarmkreet van enkele maanden geleden constateerde Minister van Staat Herman Tjeenk Willink dat de rechterlijke macht is ‘verbestuurlijkt’. Hij riep, gechargeerd gezegd, de rechters van de werkvloer op de macht weer in handen te nemen (NJB 2018/880 van 1 mei 2018). Ik ondersteun deze oproep en de daaraan ten grondslag liggende stellingen van harte, omdat ik ervan overtuigd ben dat dat, mede gezien de hiervoor geschetste problemen, hard nodig is. Vraag – die Tjeenk Willink ook stelt – is hoe die ‘machtsgreep’ gestalte moet krijgen.

Belangrijkste is dat, waar het over de inhoud van het rechtspreken gaat, rechters die daarmee dagelijks bezig zijn, een belangrijke, zo niet bepalende stem hebben. Voor zover LOV’s over hoofdzakelijk inhoudelijke aspecten van het werk praten, moeten rechters met inhoudelijk gezag daarover beslissen, en niet managers. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld procesreglementen. Als systemen waarmee rechters worden geacht te werken, worden ontworpen, moeten die rechters in ruime mate worden betrokken bij de opzet en invulling daarvan en moeten strikt organisatorische factoren ondergeschikt aan de uitvoering van voor de werkwijze noodzakelijke faciliteiten worden gemaakt. Indien zaken al buiten een regulier rooster om specifiek aan personen worden toebedeeld (maar eigenlijk zou dat überhaupt niet meer mogen gebeuren), moet een belangrijke stem worden toegekend aan rechters die over kwaliteit kunnen oordelen.

Het schort in de rechterlijke organisatie ook aan een democratisch gehalte. Waren ooit de gerechtsvergaderingen klein genoeg om behoorlijke discussie en weloverwogen besluitvorming mogelijk te maken, sinds de HGK zijn ze daarvoor te massaal geworden (en bij de grotere rechtbanken al veel eerder). Een andere vorm van vertegenwoordiging ontbreekt echter. Dat geldt eveneens op landelijk niveau. Weliswaar is er een College van Afgevaardigden, maar dat wordt doorgaans zonder enige ruggenspraak met de ‘vertegenwoordigde’ medewerkers door een klein groepje van voornamelijk managers-bestuurders samengesteld. Voorstellen voor verkiezingen door rechters en juridisch medewerkers zijn – ook door het CvA zelf – altijd verworpen. Het CvA is dan ook geen vertegenwoordigend orgaan en is – misschien vooral daardoor – op de werkvloer vrijwel onzichtbaar. Ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) kan zich geen representatieve status toedichten. Niet alleen bestaat zij uit rechters en leden van het OM, maar veel rechters zijn geen lid. En juridisch medewerkers kunnen geen lid worden.

Hoe grijpen de rechters de macht?

Op twee fronten moeten de rechters dus ‘de macht grijpen’: 1. bij de waarborging van de kwaliteit van de rechtspraak en 2. bij de besluitvorming over alles wat daarmee in de ruimste zin van het woord in verband staat. Daarnaast moet nog eens goed worden nagedacht over de bestuursstructuur en de invulling daarvan.

Senioren Adviescollege

Voor de waarborging van de kwaliteit zou kunnen worden gedacht aan het inrichten per gerecht van een adviescollege van rechters die vanwege hun inhoudelijke kwaliteiten en prestaties tot seniorrechter (vroeger heette dat vicepresident) zijn benoemd en binnen hun gerecht een groot gezag genieten. Voor zover zij niet al seniorrechter zijn, zouden ook de kwaliteitscoördinatoren van het adviescollege deel moeten uitmaken. In het Senioren Adviescollege (SAC) moet zoveel mogelijk deskundigheid op zoveel mogelijk gebieden zijn vertegenwoordigd, ook op meer specialistische deelterreinen die niet dagelijks in rechtszaken aan de orde komen. Teneinde te voorkomen dat managers of bestuurders het college bij de samenstelling een rol zouden spelen, moeten de seniorrechters van het gerecht het college zelf samenstellen. Daarbij moet ook een regelmatige verversing worden gegarandeerd, bijvoorbeeld door middel van zittingstermijnen. Voor dit alles zou een reglement kunnen worden ontworpen.

Het SAC zou dan moeten worden betrokken bij:
- plaatsing en (interne) overplaatsing van rechters;
- benoeming van seniorrechters;
- samenstelling van bijzondere zittingscombinaties (voor zover dat nog niet geheel aan een niet door menselijk handelen beïnvloedbaar systeem is overgelaten);
- beslissingen over functionaliteiten van digitale en andere systemen die de werkwijze van de rechters regelen;
- opleiding en bijscholing;
- alle overige zaken die in enige mate bepalen op welke wijze rechters hun werk doen.

Daarnaast zouden de LOV’s uit leden van het adviescollege (of misschien zelf de kwaliteitscoördinatoren) moeten bestaan, in ieder geval voor zover het om beraadslaging en besluitvorming over inhoudelijke aspecten van het werk gaat. Als ook nog behoefte aan overleg over uitsluitend organisatorische zaken bestaat, kunnen de afdelings- en/of teamvoorzitters daarvoor worden ingezet.

De beste rechter op de beste plaats

In het kader van het kwaliteitsbeleid is van belang dat de beste rechter op de beste plaats zit. Nu vormt (over)plaatsing van rechters veelal onderdeel van een – al dan niet individueel – carrièrebeleid en beslissen alleen bestuurder/managers daarover. Geregeld is echter van interne concurrentie sprake: twee of meer rechters willen bij een bepaald onderdeel (team) worden ingedeeld, terwijl minder plaatsen dan het aantal gegadigden beschikbaar zijn. In de commerciële wereld zou de beste worden geselecteerd en daarvoor zo nodig een competitie worden gehouden. In de rechterlijke organisatie gebeurt dat niet, en dat is betreurenswaardig. Het SAC zou het aangewezen orgaan zijn om dergelijke competities te organiseren en te begeleiden en uiteindelijk een (bindend) advies aan het gerechtsbestuur te geven.

Bij dit alles speelt een rol dat binnen gerechten dikwijls weinig toegankelijke informatie over de ervaringen en kwaliteiten van rechters beschikbaar is, zeker ten aanzien van werkzaamheden uit een andere werkkring. Aan rechters die weleens een bepaalde functie zouden willen vervullen of zich met een activiteit zouden willen bezighouden waarvoor hun pre-rechterwerkzaamheden als basis zouden kunnen dienen, wordt nogal eens voorgehouden dat men daarmee niets kan, omdat ze niet in de rechterlijke organisatie zijn verricht. Oplossing zou kunnen zijn dat van elke rechter (en secretaris) een bestand wordt opgemaakt waarin controleerbare en vergelijkbare informatie over hun kennis en ervaring wordt opgenomen. Zo’n bestand ontbreekt. Ter waarborging van een juist gebruik van dit bestand en een adequate toetsing van de daarin opgenomen informatie zou het SAC daartoe als enige toegang moeten worden verleend.

Met behulp van het gegevensbestand en met inzet van het adviescollege kan veel beter gebruik van de rechterlijke bagage worden gemaakt. Dit geldt niet alleen bij (over)plaatsing en de indeling van teams, maar ook als voor een zaak een bijzondere deskundigheid is vereist, waarvoor de volgens het rooster in te zetten rechter (of combinatie van rechters) onvoldoende is toegerust. Met zo’n bestand is het ook mogelijk te putten uit rechters die niet van afdeling of team deel uitmaken waarvoor de specialistische inzet in de gegeven situatie nodig is. In gevallen waarin nu een manager over dit soort zaken beslist, zou aan het adviescollege een belangrijke stem moeten worden toegekend. Dan kan worden voorkomen dat criteria die niets met de gewenste capaciteiten te maken hebben, bij de beslissing over de inzet een rol spelen.

Bestuur van professionelen

Als het SAC goed functioneert, is er geen enkel bezwaar tegen dat het gerechtsbestuur geheel of overwegend uit professionele bestuurders bestaat. Voor alle zaken waarbij het rechterlijke werk in de meest ruime zin van het woord in geding is, heeft het bestuur immers de plicht het adviescollege te raadplegen. Op die wijze is het gerechtsbestuur ook weer dichter bij het primaire proces betrokken, maar dan zonder dat zelf te bepalen. Dat lijkt op de oude situatie, waarin alle sectorvoorzitters deel van het bestuur uitmaakten. Het adviescollege heeft echter een bredere basis en de leden van het college zijn neutraler, want zij hoeven niet het belang van een (hun eigen) sector te behartigen.

Het directe contact tussen het gerechtsbestuur en het adviescollege over onderwerpen die het rechterlijke werk betreffen, maakt het contact daarover met anderen overbodig. Dat geldt in de eerste plaats de afdelingsvoorzitter. De gerechten hebben twee afdelingen (Publiekrecht en Privaatrecht) en de meeste daarvan hebben een afdelingsvoorzitter, die enerzijds het contact met het bestuur onderhoudt en anderzijds de teamvoorzitters coördineert. Het is de vraag of een dergelijke functionaris, die met de HGK als extra managementlaag in het leven is geroepen, überhaupt nodig is. In gerechten zonder afdelingsvoorzitter verdelen de teamvoorzitters de taken, inclusief de contacten met het bestuur. Zeker als de SAC het contactorgaan voor het typische rechterswerk wordt, is een afdelingsvoorzitter daarvoor niet meer nodig. En, zoals eerder gezegd, afdelingsvoorzitters zijn MD-ers en hebben zelfs in een enkel geval geen kennis van het rechtsgebied van de afdeling die zij voorzitten.

Democratische controle

Het SAC dient verantwoording aan de rechters af te leggen, niet alleen aan de (andere) seniorrechters, maar aan alle rechters. In het overleg waarin dat gebeurt, kunnen alle relevante zaken die het rechterlijke werk betreffen aan de orde komen. Mogelijk kan daarmee de gewenste democratie binnen het gerecht worden gewaarborgd. Problemen zijn wel dat alleen de rechters aan bod komen en dat uitsluitend seniorrechters de SAC samenstellen. Anderzijds bestond de gerechtsvergadering voorheen ook uitsluitend uit rechters. Daarnaast kent elk gerecht sinds ongeveer vijftien jaar een ondernemingsraad, waarin alle geledingen zijn vertegenwoordigd. In de contacten tussen het bestuur en de OR zullen doorgaans vooral onderwerpen aan de orde komen die het rechterlijke werk niet direct raken. SAC en OR zouden dus elkaar complementerende rollen vervullen.

Het is in deze opzet vanzelfsprekend dat het College van Afgevaardigden, dat uit rechters en de juridisch medewerkers uit het hele land wordt gevormd en naast interne vergaderingen regulier overleg met de Raad voor de rechtspraak voert, door de achterban wordt gekozen. Hoe dat geschiedt, is een kwestie van uitwerking, maar van belang is dat rechters en de juridisch medewerkers zich (rechtstreeks) vertegenwoordigd voelen en het CvA op zijn woorden en daden ter verantwoording kunnen roepen. Het CvA heeft een in de wet vastgelegde adviesfunctie, die van een andere aard is dan die van de OR. De Raad voor de rechtspraak bespreekt allerlei meer of minder ingrijpende voorstellen met het CvA en voelt zich meer gelegitimeerd, als het CvA daarvoor een groen licht geeft. De werkvloer merkt daar weinig van, zowel omdat het aan de afgevaardigden zelf ligt of zij naar hun gerecht (dat dus nu geen echte achterban is) terugkoppelen, als omdat het college nauwelijks slaagt in pogingen zijn beleid en daden breder in de organisatie te etaleren.

Helpt het?

Zal iets als de ontwikkeling en implementering van KEI beter verlopen, als de hier voorgestelde structuur wordt gerealiseerd? Dat is natuurlijk de vraag. Wel kan met een professioneel gerechtsbestuur in combinatie met een door rechters van de inhoud bemenst adviescollege beter worden afgestemd hoe gedigitaliseerde systemen op effectieve en toepasbare wijze kunnen worden ingericht. Uiteindelijk moet het allemaal technisch ook kunnen, en dat is iets waar velen nog weleens aan twijfelen. Van belang is echter vooral dat rechters die zich dagelijks met het primaire proces bezighouden, meer bij belangrijke besluiten worden betrokken en zich ertoe geroepen voelen daarover na te denken. Nu gebeurt dat te weinig.

Afbeelding: Pixabay