Volgens het Europees Hof van Justitie mag in de nabijheid van een Natura 2000-gebied slechts vergunning worden verleend voor ‘plannen en projecten indien er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan, dat deze geen schadelijke gevolgen hebben voor de natuurlijke kenmerken van het gebied’. Hierop gelet heeft de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State de tot nu toe bij de veehouderij toegepaste beoordelingswijze ingevolge de regeling Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) onvoldoende geacht en een aantal door gedeputeerde staten verleende vergunningen voor oprichting/uitbreiding van veehouderijen gelegen bij het Natura 2000-gebied de Peel alsnog vernietigd.¹ Op de vergunningaanvragen moet opnieuw worden beslist met inachtneming van de eisen, welke het Hof aan de beoordeling stelt. De uitspraak van de Raad van State is aldus voor lopende en toekomstige vergunningaanvragen van veehouderijen duidelijk. De Raad van State schept echter, naar het voorkomt, een vals beeld waar het gaat om bestaande, dus eerder al verleende, vergunningen. Deze bestaande vergunningen zouden, naar de Raad van State overweegt, ‘in rechte onaantastbaar zijn’ en ‘behouden het rechtsgevolg dat zij hebben’. En de Raad meent te kunnen concluderen ‘dat een initiatiefnemer, die stikstofdepositie veroorzaakt, na deze uitspraak (van de Raad van State) dus nog steeds een vergunning heeft voor die activiteit’.

De Raad nu lijkt met deze rechtsoverweging (32.7 in het beroep ingesteld door de Stichting Werkgroep Behoud de Peel) toch de fout in te gaan. Ten eerste staan immers die eerder verleende vergunningen niet ter beoordeling in deze procedure, zodat de Raad niet bevoegd was om zich over die vergunningen uit te laten. Nu echter maken de vermelde citaten ten onrechte de indruk een oordeel met rechterlijke autoriteit te behelzen over het voortduren van de geldigheid van die vergunningen. Het is bovendien een loze geruststelling voor de boeren, want de stevig klinkende opmerkingen van de Raad over rechten van de vergunninghouder sporen niet met de vigerende juridische verhoudingen in de actuele situatie, welke situatie paradoxaal is: de exploitatievergunningen behouden inderdaad wel hun formele geldigheid maar tegelijkertijd lijkt aan de – bij die vergunningen impliciet toegestane – stikstofdepositie toch de juridische basis te zijn ontvallen. Het Europese Hof hanteert immers de norm, dat geen schadelijk gevolg voor de natuurlijke kenmerken van een gebied toelaatbaar is. Uit de in het kader van de PAS verrichte Gebiedsanalyses in de Peel blijkt nu dergelijke schade aan de oorspronkelijke vegetatie te zijn opgetreden als gevolg van stikstofdepositie. Een eventueel ingeschakelde civiele rechter (waarover hieronder nader) zal deze schade dus mede toerekenen aan de stikstofdepositie van de bestaande veehouderijen nabij de Peel. Ligt de bijl daarmee dan ook aan de wortel van de bestaande bedrijven met vergunning of kunnen deze zich vasthouden aan het door de Raad van State kennelijk voor de voortzetting van een bedrijf in de bestaande omvang toereikend geacht bezit van een bestaande vergunning?

De stikstoflozing van de veehouderij, zoals deze heden dus met vergunning plaatsvindt, en de vraag hoe de (on)toelaatbaarheid daarvan uiteindelijk moet worden beoordeeld, vertoont gelijkenis met de zaak van de ooit plaatsgrijpende zoutlozing in de Maas door de Franse Kalimijnen, waarin de Hoge Raad destijds uitspraak heeft gedaan over het principiële punt (dat de verhouding tussen bestuursrecht en civiel recht raakt) of een verleende vergunning impliceert dat de vergunninghouder bij het gebruik van die vergunning ook wordt toegelaten schade voor een ander aan te richten, dus als bijkomend effect van dat gebruik.² De Raad van State lijkt dat arrest niet bij zijn oordeel te hebben betrokken. Voor het complete beeld van de mogelijke toekomst van de veehouderij kan de strekking van de uitspraak echter niet worden gemist.

De zaak, voor zover nodig, kort weergegeven: de in de Elzas, Noord-Frankrijk gevestigde kalimijnen loosden destijds afvalzout in de Maas in Frankrijk en dat had zijn uitwerking tot in het water van de Maas in Nederland. De tuinders in het Westland leden schade als gevolg van het door de lozing veroorzaakte hoge zoutgehalte in het voor de tuinbouw gebruikte (Maas)water. De Kalimijnen beriepen zich (in een, let wel, civiele procedure, gericht op stillegging van de lozing op grond van onrechtmatige daad aangespannen door de Stichting Rein Water bij de Rechtbank Rotterdam) op de bestaande geldigheid van hun door de Franse overheid zelf verleende vergunning om te lozen. Maar de Hoge Raad ten slotte kende in het geheel geen bijzondere betekenis toe aan de gelding van de vergunning. Kort en goed zou voortaan deze regel gelden: een geldende van overheidswege verleende vergunning tot lozen houdt geen verlof in om een schadelijk effect voor een medebelanghebbende te mogen veroorzaken, aldus de Hoge Raad. En de Kalimijnen zijn veroordeeld om de lozingsactiviteit in het water totaal stil te leggen. Ook ten aanzien van een, en dan zijdens de Nederlandse overheid, verleende vergunning werd in het Vogelplaag-arrest³ door de Hoge Raad beslist, dat een activiteit, waarvoor de vereiste Hinderwetvergunning was verleend, geen schade aan een ander mag toebrengen. (Een omvangrijke demping van een water met grote partijen opgehaald huisvuil trok zwermen kraaien aan, die het fruit van de bomen van een nabij gevestigde kweker voor een deel opaten.)

In die zaak, waarin de vordering strekte tot vergoeding van het verloren deel van de fruitopbrengst, is financiële schadevergoeding toegekend. Uit beide arresten komt de (welbekende) conclusie naar voren, dat naast een verleende vergunning volledige civiele aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad voor de vergunninghouder blijft bestaan. Insgelijks zouden nu de veehouderijen, ofschoon in het bezit van een geldige vergunning, in verband met hun onrechtmatig te achten aandeel in de veroorzaking van schade aan de natuur door stikstofdepositie langs de weg van de civiele procedure gedwongen kunnen worden de bedrijfsvoering c.q. stikstoflozing stil te leggen dan wel kunnen zij, om dat vanzelfsprekend voor hen hoogst ongewenste resultaat te vermijden, zelf ertoe over gaan de stikstofdepositie te verminderen tot een omvang, waarbij geen schade optreedt.

Ten slotte. Teneinde het lagere stikstofniveau, zoals door het Europees Hof aangegeven, praktisch te verwezenlijken lijkt het bepaald onwenselijk om de realisering van deze doelstelling, welke primair op de weg ligt van de overheid en de veehouderij als bedrijfstak, door te schuiven en over te laten aan het op zichzelf mogelijke initiatief van op bescherming van natuur gerichte particuliere organisaties, zoals de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten, om een beroep te doen op de civiele rechter. Dat zou in de praktijk neerkomen op (een veelheid van) voor partijen belastende procedures tot stillegging van individuele bedrijven. De Minister van Landbouw, gedeputeerde staten en de veehouderij zouden duidelijk verkieslijker, in het besef, dat de normering zijdens het Europees Hof een niet te negeren stopsignaal is, zelf de koe bij de horens moeten vatten om de stikstofuitstoot c.q. bedrijfsomvang van bedrijven met vergunning te reduceren door bestaande vergunningen in te trekken en te wijzigen. Trouwens goed beschouwd hadden gedeputeerde staten, bij een juiste visie op de verhouding veehouderij en natuurbescherming, volgens artikel 5.4 lid 2 Natuurbeschermingswet zelf die taak – als wettelijke opdracht – al ruim eerder moeten oppakken, waar al lang vaststaat dat het treffen van deze maatregelen onvermijdelijk is. Indien nu nog verder getalmd zou worden om de reductie te concretiseren, zal dat nauwelijks uitstel van executie opleveren maar zou dat vooral procedures van private zijde uitlokken met voorspelbare negatieve uitkomst voor de veehouderij. Zo lijken de kaarten te liggen.

Mr. C. de Groot is oud-vicepresident van de Rechtbank Rotterdam 

1. ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603.
2. Kalimijnen-arrest, HR 16 januari 1977; ECLI:EU:1976:166.
3. Vogelplaag-arrest (Vermeulen/Lekkerkerker), HR 10 maart 1972, ECLI:NL:HR:1972:AC1311.
   
   

(Zie ook het nieuwsbericht over het vernietigen van 12 verleende PAS vergunningen (red.))