Tijdens de FIDE-conferentie in Den Haag heeft de President van het EU Hof van Justitie alarm geslagen over de stand van de rechtsstaat in de Unie.1 De Luxemburgse magistraat stelde in ondubbelzinnige bewoordingen dat het voortbestaan van de Europese Unie als constitutionele democratie op het spel staat. Zijn noodkreet kan niet los worden gezien van de verklaring van scheidend bondskanselier Merkel dat geschillen tussen lidstaten niet door juridische procedures opgelost kunnen worden. Zij vroeg zich na de laatste vergadering van de Europese Raad openlijk af wat de EU eigenlijk is. Volgens President Lenaerts zijn de verdragen daar glashelder over.
Soevereine staten
De verzuchting van mevrouw Merkel dat zij niet weet of de EU nu een organisatie van staten is of iets anders en, zo ja, wat dan wel, staat niet op zichzelf. De Europese Unie is na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 onder vuur komen te liggen van een bont gezelschap tegenstanders. De voormalige Amerikaanse president Trump stak zijn afkeer van de Europese samenwerking niet onder stoelen of banken, in Groot-Brittannië schilderden de Brexiteers de EU af als volksvijand nummer één en in een aantal recent toegetreden lidstaten in Midden-Europa traden autocraten aan die de rechtsstaat naar hun hand wilden zetten. Omdat zij regelmatig in hun streven naar totalitaire heerschappij werden gedwarsboomd door de EU en in het bijzonder door het Hof van de Unie, beschuldigden zij ‘Europa’ van inmenging in hun interne aangelegenheden. De Poolse premier Morawiecki betoogde op 19 oktober ter rechtvaardiging van dat standpunt in het Europees Parlement dat de EU een Unie van soevereine staten is en dat ‘Brussel’ zich niet met de nationale politiek van de lidstaten mag bemoeien.2
Wat is de EU?
De vraag naar de aard van de EU houdt de geesten al jaren verdeeld.3 Er zijn van oudsher twee scholen. De federalisten menen dat ‘Europa’ een federale roeping heeft en dat het streven naar een ‘ever closer union’ onherroepelijk tot de vorming van een Verenigde Staten van Europa moet leiden.4 Hun tegenstrevers benadrukken het belang van de lidstaten en omschrijven de EU als een statenbond.5 Geen van beide leren houdt rekening met de werkelijkheid en met de wijze waarop de EU is ingericht. Het is onder juristen echter onomstreden dat de EU het product is van de verdragen die eraan ten grondslag liggen. Die verdragen bevatten tevens de constitutionele grondslag voor de bevoegdheden van het EU-Hof en de andere Europese instellingen én voor de rechten en plichten van de lidstaten enerzijds en die van de burgers van de Unie anderzijds.
De rechter als roepende in de woestijn?
De stelling van federalisten dat de EU een Europese staat in wording is, is dus net zo onjuist als de suggestie van de Poolse premier dat de EU slechts een verbond van soevereine staten vormt. Geen van beide beweringen strookt met de werkelijkheid. De kenmerken van het Verdrag van Lissabon zijn tweeledig: artikel 2 legt de waarden van de EU vast, waaronder die van democratie en rechtsstaat, en artikel 4 schrijft de Unie voor om de soevereiniteit van de lidstaten te respecteren. De EU vormt dus een nieuw soort internationale organisatie met een eigen bestuursmodel. Het gegeven dat de lidstaten willens en wetens afspraken met elkaar hebben gemaakt om gezamenlijke doelstellingen te bereiken, brengt met zich mee dat zij zich niet langer kunnen verschuilen achter het oude beginsel van niet-inmenging. De EU is ingericht als een waardengemeenschap en de lidstaten dienen zich ook aan die waarden te houden. De verdragsrechtelijke taak van het EU-Hof is om de naleving van die waarden door de instellingen van de Unie en de lidstaten te garanderen. Het functioneren van de EU hangt af van de bereidheid der lidstaten om de samenwerking in de praktijk te laten slagen. Als de lidstaten de grondwaarden en uitgangspunten van de Unie niet langer zouden onderschrijven, wordt de rechter een roepende in de woestijn. Het appel van de President van het EU Hof vormt dus een terechte oproep aan de instellingen van de Unie en de lidstaten om hun verdragsverplichtingen na te komen!
Doelstelling Conferentie over Toekomst Europa
Aan het slot van haar laatste bijdrage aan de gedachtewisseling in de Europese Raad suggereerde Bondskanselier Merkel dat de vraag naar de aard van de EU bij uitstek aan de orde kan komen in het kader van de lopende Conferentie over de Toekomst van Europa. Deze suggestie verdient opvolging. De meest voor de hand liggende werkwijze lijkt te zijn om eerst vast te stellen wat de EU momenteel is en vervolgens te discussiëren over de vraag wat de Unie zou moeten worden. De huidige verdragen richten de EU in als een Unie van democratische Staten die zelf ook een constitutionele democratie vormt. De vier opties die in het debat besproken kunnen worden, zijn: a) een totale opheffing van alle samenwerking, b) een hervorming van de bestaande EU tot een eenvoudig verbond van staten, c) de constructie van een Federale Republiek Europa met afschaffing van de soevereiniteit der lidstaten en d) een verbetering van de bestaande inrichting van de EU als een democratische Unie van democratische Staten. Het uitgangspunt daarbij dient te zijn dat de lidstaten zich aan de bestaande afspraken houden tot er een nieuwe consensus is gevonden. Het zou de komende regering sieren als zij deze opties in een open dialoog met de Tweede Kamer zou bespreken en de resultaten van dit debat bij wijze van proefproject aan de Conferentie zou voorleggen.
Afbeelding: pixabay
Noten:
- Voor een eerste signalering, zie C.W.A. Timmermans, 'Wie handelt er ultra vires? BundesVerfassungsGericht vs EU Hof van Justitie', NJB 2020/1559, nr. 25. In boekvorm mijn J. Hoeksma, ‘The Case BundesVerfassungsGericht vs EU Court of Justice', Oisterwijk 2020. En recent: N. Graaf en T. Riesthuis, 'Polexit-uitspraak is een aanval op de Europese rechtsorde', NJB 2021/2726.
- The Chancellery of the Prime Minister, https://www.gov.pl/web/primeminister/statement-by-prime-minister-mateusz-morawiecki-in-the-european-parliament
- P. Magnette, What is the European Union, Londen 2005. Zie ook: G. Mak, In Europa, Amsterdam 2004
- G. Verhofstadt, The United States of Europe, Londen 2006. Voor de variant van een Federal European Republic: @daniel_freund
- In Nederland o.a. L. van Middelaar, De Passage naar Europa, Groningen 2009 en recent de Volkskrant, 6 november 2021
