Op uitnodiging van de Poolse Raad voor de rechtspraak bezocht een delegatie van de Nederlandse Raad voor de rechtspraak Polen van 25 t/m 27 januari 2017. De delegatie was tevens de vertegenwoordiger van het Europees netwerk van de Raden voor de rechtspraak (ENCJ). Doel van het bezoek was zich een beeld te vormen van de recente ontwikkelingen rond de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.
Daartoe werden open gesprekken gevoerd met afvaardigingen van het Circuit Court te Warschau, het Supreme Administrative Court, het Constitutioneel Hof, waaronder de huidige president en haar vervanger, het Ministerie van Justitie, de Hoge Raad, waaronder de president, en van het bureau Ombudsman, waaronder de Ombudsman. Het beeld is dat de onafhankelijkheid van de rechtspraak steeds sneller en ingrijpender aangetast wordt. Hieronder geeft Kees Sterk een korte – volstrekt niet volledige – schets van dat beeld.
In het NJB van afgelopen november gaf ik een verslag van een toespraak van de toenmalige president van het Constitutioneel Hof van Polen, prof. Andrzej Rzeplinski. Hij betoogde dat de machthebber in Polen, Kaczynski, oorlog voert tegen de grondwettelijk gegarandeerde onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, met als doel die onafhankelijkheid te vernietigen en de rechterlijke macht om te vormen tot een instrument dat loyaal is aan zijn nationalistische politieke agenda.
Kaczynski’s eerste doel was volgens Rzeplinski het Constitutioneel Hof het werken zodanig onmogelijk te maken dat dat Hof de wetten van het parlement, waar Kaczynski’s partij de meerderheid heeft, niet meer zou kunnen vernietigen. Als voorbeeld noemde hij onder meer dat de Poolse regering onwelgevallige arresten van het Constitioneel Hof weigert te publiceren in de Staatscourant, zodat niet voldaan wordt aan een vereiste voor rechtskracht, de weigering drie raadsheren te beëdigen die rechtsgeldig benoemd waren, de benoeming van drie raadsheren boven het Grondwettelijk maximum van vijftien raadsheren, en het terugbrengen van de maximum leeftijd van leden van het Constitutioneel Hof, zodat direct twee extra vacatures zouden ontstaan. Drie maanden geleden was zijn verwachting dat Kaczynski binnen achttien maanden een aan hem loyale meerderheid in het Constitutioneel Hof zou hebben. De voorspelling van Rzeplinski is echter veel te optimistisch gebleken.
Op 19 december 2016 liep de negenjarige termijn van Rzeplinski als president van het Constitutioneel Hof af. Ter voorbereiding van zijn opvolging hebben de leden van het Constitutioneel Hof – overeenkomstige de toen geldende procedure – op 30 november 2016 een voordracht van drie raadsheren gedaan aan de president van de Republiek Polen, Duda. Bij wet van 13 december 2016 is deze voordracht nietig verklaard. Diezelfde wet heeft aan de president van de Republiek Polen de bevoegdheid gegeven een waarnemer te benoemen bij het defungeren van de president van het Constitutioneel Hof. Daarbij geldt als criterium dat hij uit de zittende rechters diegene benoemt die de langste dienstjaren heeft als rechter of in een functie bij de centrale overheid. Aan het laatste deel van het criterium voldeed de op 9 december 2015 door de huidige parlementaire meerderheid benoemde rechter Julia Przylebska. Op 20 december 2016 werd zij benoemd tot waarnemer. Diezelfde dag liet zij de drie boventallig benoemde rechters toe als lid van het Constitutioneel Hof, en zorgde zij voor een nieuwe voordracht van drie rechters, waaronder zijzelf. Dit alles op grond van de nieuwe procedure die is neergelegd in de wet van 13 december 2016. Op 21 december 2016 benoemde president Duda haar tot president van het Constitutioneel Hof.
In het gesprek dat de Nederlandse/ENCJ delegatie met haar had gaf zij aan dat de weigering van de regering om eerdere arresten van het Constitutioneel Hof te publiceren, juist was. Tevens deelde zij mee dat het Hof zich nu ging toeleggen op oude zaken. Deze mededeling is van belang omdat de president van het Constitutioneel Hof de bevoegdheid heeft te bepalen welke zaken door welke combinatie van rechters van het Hof worden behandeld. De vice-president van het Hof heeft zij op vakantie gestuurd.
Het trieste beeld is dat er van de onafhankelijkheid van het Constitutioneel Hof niet veel meer over lijkt te zijn en dat het zich met marginale zaken gaat bezighouden.
Nu het Constitutioneel Hof geen weerstand meer zal bieden, dreigen andere onderdelen van de Poolse rechterlijke macht aangetast te worden in hun onafhankelijkheid. De Minister van Justitie had dit al aangekondigd. Hij verklaarde dat de ‘juiste’ hervormingen van de rechterlijke macht plaats zullen vinden nadat de crisis met het Constitutioneel Hof zou zijn opgelost. Blijkbaar is het in zijn visie zover. Op 25 januari 2017 kwam hij met een ingrijpende hervorming van de Poolse Raad voor de rechtspraak. De Raad kreeg van de minister tot 31 januari 2017 de tijd om te reageren op deze hervorming. Op de vraag van de Nederlandse/ENCJ delegatie aan de afvaardiging van het Poolse Ministerie van Justitie waarom er geen redelijke termijn gegeven werd voor een zinvolle reactie, werd er geantwoord dat het ministerie – in dit geval – eigenlijk helemaal niet verplicht was een termijn te geven voor een reactie.
Na een daartoe strekkende rapportage van de Nederlandse/ENCJ delegatie gaf het Bestuur van de ENCJ op 31 januari 2017 in een verklaring aan dat deze gang van zaken in strijd is met de standaard van de ENCJ dat ‘the Judiciary should always be involved in all stages of any reform process, whether directly or through appropriate consultation. This is to ensure the independence of the judiciary, that reforms are effective and instill confidence’ (ENCJ Report on Judicial Reform in Europe (2012)).
De voorgestelde hervorming is van groot belang omdat de Poolse Raad als belangrijke functie heeft de werving, selectie en benoeming van rechters en presidenten van gerechten. Hij bestaat in meerderheid uit door rechters gekozen rechters. Het wetsvoorstel houdt in dat de zittende leden van de Raad binnen drie maanden na inwerkingtreding van de wet hun mandaat verliezen. Alsdan gaat de Raad uit twee kamers bestaan. De ene kamer zal in meerderheid politici als lid hebben, benoemd door het parlement; de andere kamer rechters, eveneens gekozen door het parlement. De cruciale bepaling is dat een besluit van de Raad slechts rechtsgeldig kan worden indien beide kamers het eens zijn met het besluit. Dit wetsvoorstel verstevigt op enorme wijze de greep van de politiek op de werving, selectie en benoeming van rechters en presidenten van gerechten. Bovendien kunnen politici iedere hen onwelgevallige benoeming van rechters of president blokkeren.
Ook hier oordeelt het Bestuur van de ENCJ dat er op verschillende aspecten sprake is van schending van haar standaarden.
Over het aspect van benoeming van rechters in de Raad door het parlement heeft de ENCJ de volgende standaard: ‘The mechanism for appointing judicial members of a Council must be a system which excludes any executive or legislative interference and the election of judges should be solely by their peers’ (ENCJ Councils for the Judiciary Report 2010-2011).
Over het aspect van selectie, werving en benoeming van rechters: ‘(…) in order to avoid influence, the procedures for the recruitment, selection or (where relevant) promotion of members of the judiciary ought to be placed in the hands of a body or bodies independent of government in which a relevant number of members of the judiciary are directly involved’.
De regering gaat ook nog op een andere wijze haar greep op de werving, selectie en benoeming van rechters vergroten. De Minister van Justitie krijgt in het wetsvoorstel de bevoegdheid om uit de geslaagden van de nationale opleidingsschool voor de rechtspraak, personen te selecteren die hij – buiten de Raad om – tot kandidaat-rechter kan benoemen. Deze kandidaat-rechters worden dan, na enkele jaren, zonder tussenkomst van de Raad, door de president van de Republiek Polen tot rechter benoemd. Het Constitutioneel Hof heeft een soortgelijk voorstel in 2009 al eens in strijd met de Grondwet geoordeeld, omdat daarin staat dat de Raad rechters selecteert en voordraagt voor benoeming.
Tijdens het bezoek heb ik nog veel meer gehoord over hoe de regering greep wil krijgen op de rechterlijke macht. Maar ik laat het hier maar bij. Ik kom steeds triester terug van bezoeken aan Poolse collega’s: de Poolse rechterlijke macht wordt ernstig aangetast in haar onafhankelijkheid, en het einde is nog niet in zicht.
Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2017/311, p. 393
Afbeelding: Warschau, 8 maart 2016, Julia Przylebska en Andrzej Rzeplinski bij aanvang van de zitting van het Constitutioneel Hof waarin nieuwe wetgeving inzake de werking van het Hof op haar grondwettigheid zal worden beoordeeld © Czarek Sokolowski / Associated Press