Nu de deur voor toetsing van wetten aan de Grondwet op een kier is gezet, komen ook de sociale grondrechten weer in het vizier. Terecht. Maar als we daarbij onze blik vernauwen tot het constitutionele recht, zal het op zijn best jaren duren voordat er op dit gebied iets wordt bereikt. Terwijl de sociale grondrechten al vanaf morgen de opwaardering zouden kunnen krijgen waar zij recht op hebben. Mits de rechter zijn – ongefundeerde – schroom laat varen om ze een rol te laten spelen in rechtszaken over onrechtmatige overheidsdaden.
Het meest recente voorbeeld daarvan was het Urgenda-proces. Daarin toetsten de rechters het handelen van de Staat aan de artikelen 2 en 8 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Die beschermen ieders leven, privéleven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie. Die (klassieke) grondrechten van belang achten voor de bedreigingen die uitgaan van klimaatverandering vergde een paar juridische hoogstandjes. Eerst in de betrokken klassieke grondrechten mede een actieve overheidsplicht lezen. Dan de verplichting van de Staat tot het nemen van maatregelen tegen een wereldwijd probleem laten berusten op artikelen 2 en 8 EVRM omdat dit probleem het leven (en het welzijn) van velen in Nederland bedreigt.
Hoe veel eenvoudiger zou het geweest zijn als de rechters hadden getoetst aan artikel 21 Grondwet: ‘De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het milieu.’ Dat is bij uitstek toegesneden op de problematiek die in de Urgenda-zaak speelde. De rechter had dan als volgt kunnen redeneren. CO2-uitstoot leidt tot klimaatverandering en die leidt tot een verhoging van de zeespiegel. Daarmee komt de bewoonbaarheid van Nederland ernstig in gevaar. Ingevolge artikel 21 Grondwet moet de Staat ervoor zorgen dat dit gevaar geen werkelijkheid wordt. En daarom moet de Staat zijn steentje bijdragen aan de noodzakelijke wereldwijde vermindering van de CO2-uitstoot. Zo’n redenering zou ook overtuigender geweest zijn. Dan hoefde niet aannemelijk gemaakt te worden dat er in Nederland doden gaan vallen. En het geschil werd wat minder op de spits gedreven. Het maakt wel wat uit of je oordeelt dat de gedaagde een potentiële moordenaar is of dat hij zijn grondwettelijke plichten verzaakt. De vraag is alleen: hadden de rechters in de Urgenda-zaak het handelen van de Staat ook mogen toetsen aan artikel 21 Grondwet?
In de memorie van toelichting is destijds uiteengezet dat met de sociale grondrechten niet beoogd is subjectieve rechten voor burgers te creëren. Maar ook werd benadrukt dat sociale grondrechten allesbehalve een rechtskarakter ontberen. Dat valt alleen met elkaar te rijmen als we een verschil maken tussen het hebben en via de rechter geldend maken van subjectieve rechten en het bij de rechter opkomen tegen (dreigende) schade als gevolg van iemands handelen in strijd met zijn rechtsplicht.
De regering merkte in de memorie van toelichting ook op dat de rechter besluiten van lagere lichamen kan toetsen aan de grondwettelijke bepalingen inzake sociale grondrechten.1 Daarbij lijkt de regering het vermelden van de centrale overheid achterwege gelaten te hebben, gelet op het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet. Maar dat gaat alleen over wetten. In de grondwetsartikelen over sociale grondrechten gaat het echter lang niet altijd over wetten, maar vaak ook over (aanhoudende) zorg, bevorderen, het treffen van maatregelen en het scheppen van voorwaarden door de overheid. Dat zijn verplichtingen voor de overheid. Niet valt in te zien waarom het onvoldoende nakomen door de Staat van deze verplichtingen, bijvoorbeeld door – in de woorden van de memorie van toelichting – stilzitten of voorzieningen op de lange baan schuiven, en het daardoor dreigen van schade, niet bij de burgerlijke rechter geklaagd zou kunnen worden.
In de memorie van toelichting werd uiteraard ook aandacht besteed aan de ruime beleidsmarge die aan de overheid toekomt. Daarbij vielen in relatie tot het ingrijpen van de rechter woorden als ‘een zeer uitzonderlijk geval’ en ‘een theoretische mogelijkheid’. Maar wat blijft staan is, dat de grondwetgever wilde dat de sociale grondrechten een rechtskarakter zouden hebben en dat de rechter daarbij een rol zou kunnen spelen.
De Urgenda-zaak was zo’n uitzonderlijk geval. In die zaak hebben de rechters uitvoerig gemotiveerd waarom in dat geval het beleid van de Staat, ondanks de grote mate van beleidsvrijheid die de Staat toekomt, een ingrijpen van de rechter rechtvaardigde. Met dezelfde motivering zouden de rechters tot eenzelfde uitkomst gekomen zijn, als zij hadden getoetst aan de Grondwet in plaats van aan het EVRM.
Ik bepleit om in soortgelijke zaken voor de burgerlijke rechter, waarin gesteld wordt dat sprake is van een onrechtmatige daad van de Staat, die daad pas te toetsen aan het EVRM als er in onze Grondwet geen relevant grondrecht staat waaraan getoetst kan worden. Inclusief de sociale.
Voetnoten
- Kamerstukken II 1975/76, 13873, nr. 3, p. 7.
Afbeelding: Pixabay