Ontvankelijk bestuursrecht

De omgang met ontvankelijkheidskwesties bij de bestuursrechter is vaak een goede graad-meter voor het bestuursrechtelijk klimaat. Een klimaat dat in wisselwerking tussen wetgever en rechter wordt bepaald.

Is deze omgang streng, dan is er veelal sprake van een op efficiency gericht klimaat. Projecten waarvoor vergunningen nodig zijn en handhavingsacties, bijvoorbeeld, mogen daarin zo weinig mogelijk hinder ondervinden van rechterlijke procedures. Bij een soepelere omgang met ontvankelijkheidsvragen hoort vaak een klimaat waarin het belang van effectieve rechtsbescherming meer voorop staat. Daarin wordt het niet als negatief gezien als projecten door rechterlijke procedures worden vertraagd of moeten worden aangepast. Iets vergelijkbaars geldt ten aanzien van rechterlijke toetsing van handhavingsbesluiten.

Twee recente (sets van) uitspraken over ontvankelijkheidskwesties laten zien dat we middenin een wisseling van de wacht zitten als het gaat om het bestuursrechtelijk klimaat. Dit verandert ontegenzeggelijk verder ten gunste van de rechtsbescherming. Er is wat dat betreft zelfs sprake van een bestuursrechtelijke lente. Maar een derde ­uitspraak illustreert dat nog niet alle groepen daarvan kunnen meeprofiteren.

De eerste set uitspraken vindt zijn oorsprong in prejudiciële vragen van de Rechtbank Limburg die resulteerden in het Varkens in Nood arrest van het Hof van Justitie (ECLI:EU:C:2021:7). Als gevolg van dit arrest oordeelde de Afdeling onlangs dat vanwege het Verdrag van Aarhus voortaan de ontvankelijkheidsdrempel van artikel 6:13 Awb niet meer kan worden tegengeworpen aan belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend (ECLI:NL:RVS:2021:786). Recenter oordeelde de Afdeling dat gelet op het Varkens in Nood arrest zelfs voor niet-belanghebbenden beroep openstaat bij de bestuursrechter als zij maar een zienswijze hebben ingediend (ECLI:NL:RVS:2021:953). Opvallend aan beide uitspraken van de Afdeling is bovendien dat deze nieuwe lijnen in afwachting van actie van de wetgever gaan gelden voor vrijwel alle omgevingsrechtelijke besluiten, ook buiten de reikwijdte van het Verdrag van Aarhus. Een heel ruimhartige ontvankelijkheidsbenadering dus.

Eveneens ruimhartig is de Rechtbank Noord-Nederland als het gaat om de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen (ECLI:NL:RBNNE:2021:1833). Omdat het zo’n mooie centrale rechtsoverweging is, volgt daarvan hierna het letterlijke citaat: ‘Gelet op de geestestoestand van eiser en de andere omstandigheden van het geval is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een situatie van verschoonbaarheid als bedoeld in artikel 6:11 van de Awb. De rechtbank is bekend met de strikte jurisprudentie van de AbRvS ten aanzien van deze bepaling. Het kan echter niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat de termijnoverschrijding in deze aardbevingszaak aan eisers kan worden tegengeworpen. Immers, de wetgever heeft zich in de afgelopen jaren ook als opdracht gesteld om zich aan te passen aan het doenvermogen van de burger en een realistisch burgerperspectief tot uitgangspunt te nemen (zie WRR Rapport nr. 97 (2017) ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid’, en, bijvoorbeeld, Kamerstukken I 2018/19, 34775, AS). Dit vereist dat wordt uitgegaan van realistische assumpties ten aanzien van de mentale belastbaarheid van burgers, waarbij een rol spelen de mentale belasting, de cumulatie van lasten, de gevolgen van inertie of fouten, en hulp en vroegsignalering. De rechtbank verwijst ook naar de uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland van 1 maart 2017 (ECLI:NL:RBNNE:2017:715) waarin de zware geestelijke belasting van de burger in de aardbevingsproblematiek juridisch is erkend in die zin dat is geoordeeld dat gesproken kan worden van een ernstige inbreuk op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht, welke inbreuk ook zonder dat sprake is van geestelijk letsel, bij degenen die daardoor persoonlijk gevoelens van angst, zorg en psychisch onbehagen ervaren, leidt tot aantasting in de persoon op andere wijze als bedoeld in artikel 6:106 lid 1 sub b van het Burgerlijk Wetboek.’

In schril contrast hiermee staat de positie van asielzoekers die te lang moeten wachten op beslissingen van de IND en daartegen rechtsbescherming zoeken. Voor hen geldt sinds juli 2020 voor de periode van één jaar de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND. De wetgever beoogt daarmee de werklast van de IND en de financiële last van verbeurde dwangsommen voor het Ministerie van Justitie en Veiligheid te verminderen. De oorzaak daarvan is overigens louter gelegen in de traagheid van IND. Als gevolg van deze wet zag de Afdeling bestuursrechtspraak zich recent gedwongen te bepalen dat zij in dit soort gevallen geen oordeel kan geven over de vraag of de IND op tijd op de aanvraag van de vreemdeling heeft beslist en dus ook niet over het verzoek om een dwangsom (ECLI:NL:RVS:2021:1027). Dergelijke beroepen zijn niet ontvankelijk omdat de Afdeling niet meer bevoegd is daarover te oordelen. De Afdeling kon daarom niet meer doen dan erop wijzen dat de keuze van de wetgever voor het invoeren van deze tijdelijke wet tot gevolg heeft dat de vreemdeling in deze zaak alleen nog een vordering kan instellen bij de burgerlijke rechter als restrechter en niet meer terecht kan bij de bestuursrechter. Niet bepaald een aantrekkelijk laagdrempelig en snel alternatief voor asielzoekers die wachten op een IND-besluit. De verwijzing door de Afdeling naar de optie van de burgerlijke rechter kan dan ook vooral worden gezien als impliciete – terechte – kritiek op de wetgever.

Met deze jurisprudentie toont de bestuursrechter zich gelukkig ontvankelijk voor kritiek als het gaat om de toegang tot de rechter. Die was, zoals de hiervoor besproken zaken illustreren, de afgelopen jaren vanuit efficiencyoverwegingen wat te veel beperkt geraakt. Het is te hopen dat de wetgever daarin meegaat en er tevens niet meer voor kiest om rechtsbescherming te onthouden aan specifieke groepen zoals asielzoekers. Er is namelijk genoeg ruimte om met behoud van voldoende efficiency de deur naar de rechter weer wat meer open te zetten.

 

Dit Vooraf verschijnt in NJB 2021/1639, afl. 23.

 

Afbeelding: pixabay

Over de auteur(s)
Tom Barkhuysen
Advocaat-partner bij Stibbe en hoogleraar staats- en bestuursrecht