Gelet op artikel 8:1 Awb moet je belanghebbende zijn om (succesvol) bij de bestuursrechter te kunnen procederen. Het gaat bij een politieke partij om de Awb-definitie van belanghebbende in het eerste en derde lid van artikel 1:2.³ Deze artikelleden bepalen immers dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken en dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Voor politieke partijen is dit een obstakel voor wat betreft de toegang tot de bestuursrechter. In de memorie van toelichting bij de Awb wordt op dit punt opgemerkt: ‘Het derde lid spreekt van algemene en collectieve belangen die door een rechtspersoon «in het bijzonder» worden behartigd. Deze woorden zijn opgenomen teneinde duidelijk te maken dat politieke partijen als zodanig geen belanghebbende in de zin van de Awb zijn: het enkele feit dat de doelstelling van een politieke partij inhoudt het behartigen van het algemeen belang, zoals zij dat ziet, brengt nog niet mee dat zij rechtstreeks in haar belang wordt getroffen door een beschikking die naar haar mening in strijd is met het algemeen belang. De werking van het derde lid dient zich slechts uit te strekken tot de rechtspersonen die zich inzetten voor een of enkele algemene of collectieve belangen.’⁴ Ook in de jurisprudentie komt dit tot uitdrukking.⁵

In beroep (r.o. 6 van de uitspraak) kwam de rechtbank Midden-Nederland in de in deze bijdrage centraal staande zaak als volgt tot de conclusie dat de Klimaatpartij geen belanghebbende was: ‘Uit vaste rechtspraak volgt dat een politieke partij, in een geval waarin bezwaar en beroep openstaat voor belanghebbenden, niet kan opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen, omdat zich daartegen de woorden "in het bijzonder" aan het slot van artikel 1:2, derde lid, van de Awb verzetten (ECLI:NL:RVS:2017:3354). De bewuste uitsluiting van politieke partijen als belanghebbende in bestuursrechtelijke procedures door de wetgever is ook op Klimaatpartij van toepassing. Politieke partijen worden immers opgericht om te kunnen deelnemen aan verkiezingen voor zetels in vertegenwoordigende organen die een algemeen belang behartigen. Dat Klimaatpartij zich als een partij met één focuspunt opstelt maakt dit niet anders’ (cursivering toegevoegd).

De rechtbank zegt aldus niet veel meer dan dat politieke partijen geen belanghebbende kunnen zijn in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb en dat het irrelevant is dat de Klimaatpartij zich als partij met één focuspunt opstelt. De Afdeling bestuursrechtspraak vliegt deze kwestie als gezegd op een wat andere wijze aan. Ook de Afdeling begint haar redenering door aan te geven dat de woorden in het bijzonder uit lid 3 een obstakel vormen voor politieke partijen (r.o. 9.1). De Klimaatpartij heeft aangegeven dat deze jurisprudentielijn niet voor haar geldt, aangezien zij een one-issue-partij is: ‘Ter zitting heeft Klimaatpartij toegelicht dat de woorden ‘in het bijzonder’ uit artikel 1:2, derde lid, van de Awb, juist op haar van toepassing zijn. Zij richt zich namelijk in het bijzonder op het klimaat en stelt het klimaat ook voorop bij de standpunten die zij inneemt bij andere politieke thema’s zoals bijvoorbeeld de verdeling van welvaart’ (r.o. 5 van de uitspraak van de rechtbank). De Afdeling gaat daar niet in mee. De redenering is dat dit betoog onsuccesvol is omdat de Klimaatpartij niet kan worden aangemerkt als een partij met maar één focuspunt: ‘Het betoog van De Klimaatpartij dat die jurisprudentielijn niet op haar van toepassing is omdat zij een zogenoemde 'one-issue-partij' is, slaagt niet. Daartoe is alleen al redengevend dat de onderwerpen klimaat, milieu en de daarbij volgens De Klimaatpartij noodzakelijke armoedebestrijding vanwege de veelomvattenheid van die onderwerpen niet kunnen worden aangemerkt als één focuspunt. Dat De Klimaatpartij zich met name voor de genoemde onderwerpen wil inzetten bij de behartiging van het algemeen belang, betekent daarom niet dat zij rechtstreeks in haar belang wordt getroffen door een besluit dat zich daarmee niet zou verdragen’ (r.o. 9.2).

Door in te gaan op de vraag of de Klimaatpartij als een one-issue-partij kan worden aangemerkt, suggereert de Afdeling mijns inziens dat deze vraag dus wel degelijk relevant is voor het al dan niet als belanghebbende in de zin van lid 3 kunnen worden aangemerkt. Anders had zij immers net zo goed meteen kunnen overwegen dat een politieke partij – of die nu voor één issue/focuspunt of diverse opkomt – sowieso geen belanghebbende in de zin van het derde lid is, zoals de rechtbank Midden-Nederland dat deed (‘Dat Klimaatpartij zich als een partij met één focuspunt opstelt maakt dit niet anders’).

Je zou, zeker gelet op het gebruik van de woorden ‘alleen al’ in r.o. 9.2, de Afdelingsuitspraak eveneens zo kunnen opvatten dat de Afdeling net als de rechtbank belanghebbendheid in de zin van lid 3 voor politieke partijen, ook one-issue-partijen, onmogelijk acht. De Afdeling stelt zo bezien voorop dat de Klimaatpartij geen one-issue-partij is en hoeft dan vervolgens niet nog te expliciteren dat one-issue-partijen überhaupt geen lid 3-belanghebbende kunnen zijn. Als je de Afdelingsuitspraak zo zou moeten lezen, dan lijkt me dit een nogal onduidelijke en onlogische aanvliegroute. Die is dan namelijk: niet-one-issue-partijen (politieke partij type A) kunnen geen belanghebbende in de zin van lid 3 zijn. De Klimaatpartij claimt one-issue-partij (partijtype B) te zijn, terwijl zij eigenlijk gewoon van het partijtype A is, en omdat zij type A is, is zij geen lid 3-belanghebbende. Oh, en impliciet: het onderscheid tussen A en B is verder niet relevant, want type B kan ook geen lid 3-belanghebbende zijn. Maar laat, ondanks dat het irrelevant is voor wat betreft de belanghebbendheid in deze zaak, desalniettemin duidelijk zijn dat de Klimaatpartij geen partij van het type B is.

Mijns inziens sluit een jurisprudentielijn waarin een uitzondering geldt voor partijen die werkelijk als one-issue-partij kunnen worden aangemerkt, goed aan bij de laatste hierboven geciteerde zin uit de parlementaire geschiedenis. Immers, gaat het niet, in het geval van werkelijke one-issue-partijen, wel degelijk om ‘rechtspersonen die zich inzetten voor een of enkele algemene of collectieve belangen’? Niet/minder goed sluit zo’n lijn echter aan bij de passage uit de memorie van toelichting als geheel, aangezien die passage als geheel gelezen wel degelijk zonder reserveringen politieke partijen lijkt uit te sluiten (‘politieke partijen als zodanig’).

Uit deze Afdelingsuitspraak wordt verder duidelijk dat voor de beantwoording van de vraag of een partij een one-issue-partij is, wordt nagegaan of het focuspunt dan wel de enkele focuspunten van die partij niet te veelomvattend is/zijn. Daarvoor is – als je aanneemt dat one-issue-partijen als belanghebbende in de zin van lid 3 zouden kunnen worden aangemerkt – wat te zeggen, aangezien de toegang tot de bestuursrechter voor politieke partijen anders zou kunnen verworden tot het vinden van een overkoepelende term waaronder de door de betreffende partij nagestreefde idealen zo goed mogelijk te scharen vallen en het presenteren van die term als haar ene focuspunt, haar one issue.

Mr. dr. C.B. (Coen) Modderman is adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden

Over de auteur(s)

Coen Modderman

Adviseur bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden