Netwerksubsidies winnen aan terrein in ‘subsidieland’. Dit is een subsidievorm waarbij aan de subsidieverstrekkende en/of subsidie-ontvangende kant meerdere partijen zijn betrokken, waarmee samenwerking wordt beoogd en geïnitieerd. Deze nieuwe vorm van subsidiëren past naadloos in de huidige netwerksamenleving, waarbij de overheid zich minder als centrale actor opstelt, maar juist horizontale strategieën bedenkt om maatschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht volgt een tweepartijenrelatie tussen één bestuursorgaan die subsidie verstrekt aan één subsidie-ontvanger die de activiteiten uitvoert. Er is aldus een discrepantie ontstaan tussen het algemene subsidierecht (titel 4.2 met een tweepartijenrelatie) en de praktijk met de opkomst van de netwerksubsidie (een meerpartijenrelatie). In de dissertatie van Demy Jongkind stond dan ook de vraag centraal: in hoeverre kan het huidige subsidierecht de netwerksubsidie faciliteren en welke nieuwe regelgeving is nodig om bestaande knelpunten op te lossen? Om deze hoofdvraag te onderzoeken is een combinatie verricht van literatuuronderzoek, bestudering van de wet- en regelgeving en praktijkonderzoek. Er zijn vier verschijningsvormen van netwerksubsidies centraal gesteld in dit onderzoek. Het eerste onderwerp is de figuur van de penvoerder in samenwerkingsverbanden. Hierbij bevinden zich meerdere partijen aan de subsidie-ontvangende kant en dienen partijen een penvoerder aan te wijzen als centrale aanspreekpunt. Hierdoor hoeft de subsidieverstrekker geen contact te onderhouden met iedere deelnemer, wat de uitvoeringslasten aanzienlijk vermindert. Uit de jurisprudentie volgt echter dat er verschillende knelpunten zijn bij deze figuur. Zo komt het voor dat de penvoerder de ontvangen subsidiegelden niet doorbetaalt aan de overige netwerkpartners. Wanneer het subsidieproject spaak loopt en de overige deelnemers een terugvorderingsbesluit krijgen voor gelden die zij nooit hebben ontvangen, kunnen zij ten overstaan van de bestuursrechter niet naar de wanpresterende penvoerder wijzen, omdat dit volgens de bestuursrechter een interne aangelegenheid van het samenwerkingsverband is. Ook bij het tweede onderwerp – de subsidietafel – bevinden zich meerdere partijen aan de subsidie-ontvangende kant. De subsidietafel is een tafel waarbij partijen uit de samenleving de mogelijkheid krijgen om met elkaar in gesprek te gaan en gezamenlijk te beslissen hoe de specifieke pot subsidiegeld onderling dient te worden verdeeld. Uit deze constructie is gebleken dat zich in de praktijk problemen voordoen met betrekking tot het beginsel van gelijke kansen (hoe komen partijen aan tafel), de status van de tafeldeelnemers (aanvrager/adviseur) en de rechtsbescherming. Aan de subsidieverstrekkende kant kunnen ook partijen met elkaar samenwerken.

Daarom is als derde onderwerp onderzocht in hoeverre de Wet gemeenschappelijke regelingen geschikt is voor bestuursorganen die gezamenlijk subsidie wensen te verstrekken en waar de uitdagingen liggen bij het mandateren/overdragen van bevoegdheden. Tot slot is als vierde onderwerp de Europese dimensie betrokken en is onderzocht welke lessons learned er op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn voor nationale netwerksubsidies. Uit het onderzoek is gebleken dat het huidige subsidierecht onvoldoende is toegesneden op de netwerksubsidie. Sommige knelpunten kunnen worden weggenomen binnen de huidige kaders. Zo kunnen handreikingen worden opgesteld over subsidiëren in netwerken en de kansen en risico’s die daarbij komen kijken en dienen bestuursorganen netwerkpartners te verplichten een samenwerkingsovereenkomst op te stellen. Bestuursorganen zouden daartoe een model-samenwerkingsovereenkomst ter beschikking kunnen stellen. Bovendien worden al veel geschillen voorkomen door aan iedere partij uit te betalen en inzichtelijk te maken op de gemeentelijke website hoe partijen toe kunnen treden tot het netwerk. Tegelijkertijd ontbreekt er nu in de subsidietitel een kapstok voor samenwerkende partijen. Daarom is het wenselijk dat aan titel 4.2 een paragraaf wordt toegevoegd met eenduidige begrippen van ‘samenwerkingsverband’ en ‘penvoerder’. Zo wordt voorkomen dat bestuursorganen ieder voor zich het wiel moeten uitvinden. Er is hoe dan ook actie vereist om de netwerksubsidie in de huidige samenleving beter juridisch te faciliteren.

Demy Jongkind verdedigde haar proefschrift op 8 april 2025 aan de Universiteit Leiden. Promotoren zijn prof. mr. drs. Willemien den Ouden (UL), prof. mr. Jacobine van den Brink (UvA) en mr. dr. Annemarie Drahmann (UL). Jongkinds proefschrift wordt gepubliceerd in de Meijers-reeks.

Demy Jongkind
Netwerksubsidies. Een onderzoek naar de wijze waarop samenwerking in subsidierelaties binnen het bestuursrecht kan worden vormgegeven

Meijers-reeks nr. 436
Wolters Kluwer, 2025, 344 p., € 55
ISBN 978 90 1318 051 0