De Nederlandse integrale aanpak van het terroristische gevaar dat uitgaat van de aanhangers van de Islamitische Staat, die inmiddels uit elkaar gevallen is, kent vele, deels tegenstrijdige facetten. Een van die beleidselementen betreft de minderjarige kalifaatskinderen: Nederlandse kinderen die ofwel meegenomen zijn door hun ouders naar het oorlogsgebied in Syrië en Irak, dan wel daar geboren zijn, en ook wel jongeren die zich op eigen gelegenheid en initiatief aangesloten hebben bij de IS of verwante organisaties. Ook zijn er jonge ingelijfden en geïndoctrineerden. Naar schatting van de AIVD gaat het om een honderdtal kinderen. Het beleid is tweesporig: minderjarigen die onverhoopt Nederland weten te bereiken krijgen maatwerk van samenwerkende Nederlandse instanties die beoordelen welke zorg-, veiligheids- en andere interventies wenselijk zijn voor deels zwaar getraumatiseerde en/of geïndoctrineerde kinderen. Zij worden deels beschouwd als potentieel gevaarlijke daders, deels als slachtoffers. De NCTV werkt samen met andere instanties, zoals de Raad voor de Kinderbescherming om het beleid optimaal vorm te geven.¹

Minderjarigen daarentegen die zich nog in het oorlogsgebied bevinden, al dan niet met een of meer ouders, worden compleet aan hun lot overgelaten. Zij moeten op eigen kracht – leve de participatiegedachte en de zelfredzaamheid! – zien terug te keren naar Nederland, om dan opgenomen te worden in het prachtige maatwerkcircuit. Dat is een hele dobber: zij beschikken meestal niet over paspoorten of andere reisdocumenten, ook niet over geboortebewijzen die aantonen dat zij de Nederlandse nationaliteit ontlenen aan een of beide ouders, zij zijn niet vrij om te gaan of te staan buiten de kampen, en beschikken ook vaak niet over financiën om zich die bewegingsvrijheid te verschaffen. De meeste van die kinderen hebben niet zelf gekozen om naar het oorlogsgebied te vertrekken, en Nederland heeft hen, ondanks veel wet- en regelgeving hieromtrent, niet kunnen beletten uit te reizen. Ook de daar geborenen zijn onschuldig meegesleept in het misplaatste avontuur van hun ouders.

Tot nog toe is de Nederlandse overheid ongevoelig gebleken voor smeekbedes van in Nederland achtergebleven familieleden en voor argumenten om zich het lot van deze Nederlandse staatsburgertjes aan te trekken. Nog onlangs is een voorzichtig initiatief van twee Kamerleden, behorend tot de regeringspartijen ChristenUnie en D66 om kinderen in een levensbedreigende situatie te hulp te komen, en dat zijn ze vrijwel allemaal, meteen de kop ingedrukt. VVD-Kamerlid Arno Rutte moest er niets van hebben: ‘We kunnen wel noodhulp geven, maar kinderen van jihadgangers moeten niet terug kunnen keren.

Voor je het weet komen de ouders er achteraan.’ Ook minister Grapperhaus hield de boot af: hij vond het ‘heel schrijnend dat kinderen zijn meegenomen naar het strijdgebied.’ Ik vind het nog schrijnender dat de minister kinderen, die meest part noch deel hebben aan de keus van hun ouders, met droge ogen laat verkommeren. Onder het Kinderontvoeringsverdrag worden hemel en aarde bewogen om kinderen terug te krijgen die door de andere ouder naar het buitenland zijn meegenomen, maar hier verroert Nederland geen vin, terwijl deze groep doorgaans toch in aanzienlijk hogere nood zit.

Vanuit de SDF, het Koerdische militieleger in Noord-Syrië, dat tegen IS vecht en vele jihadisten gevangen heeft genomen, incluis vrouwen en kinderen, is een krachtige oproep gedaan aan de westerse landen om hun staatsburgers terug te halen en te berechten.² De herkomstlanden moeten hun verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen burgers en ze terugnemen, de SDF kan de lasten niet dragen en is ook niet in staat ze te berechten. Nederland heeft al laten weten dat het niet op deze klemmende oproep ingaat. Het beleid is nog steeds dat Nederlandse uitreizigers, kinderen incluis, geen hulp krijgen bij terugkeer. Zij moeten zich eerst op eigen kracht melden bij een ambassade om dan begeleid door de marechaussee naar Nederland gebracht te worden.

De vraag is of deze immorele hardvochtigheid inderdaad wel door de juridische beugel kan. Ik meen van niet. Zeker, in het algemeen hebben burgers geen eigen recht op consulaire of diplomatieke bijstand en bescherming. Nog steeds wordt aangenomen dat dit eigen rechten van de staat ten behoeve van zijn burgers betreft, waarbij aan de staat een zeer grote mate van beleidsvrijheid toekomt om deze rechten al dan niet uit te oefenen. Wel bestaan er interne richtlijnen voor consulaten over hoe om te gaan met een aantal situaties.³ Maar toch. Deze beleidsvrijheid is niet volstrekt ongeclausuleerd. Ook los van willekeur zijn er grenzen. In een uitspraak van het Hof Den Haag is in het algemeen aangenomen dat de staat zich het lot behoort aan te trekken van in het buitenland gedetineerde onderdanen, zeker als er sprake is van mensonterende omstandigheden. De aard van de interventie is afhankelijk is van de omstandigheden van het geval, maar daarbij dienen wel de beginselen van redelijkheid en billijkheid in acht genomen te worden, hoewel ook politieke overwegingen mogen worden verdisconteerd.⁴ Het Hof nam aan dat in casu was gedaan wat in redelijkheid van de staat mocht worden verwacht, optreden was dus wel degelijk geboden.

Ik zou menen, in de eerste plaats, dat deze staatsplicht om zich het lot van Nederlandse staatsburgers aan te trekken ook geldt voor de in detentie verkerende kalifaatkinderen. In de tweede plaats dat de beleidsvrijheid van de staat nog verder wordt ingeperkt door artikel 3 van het VN Kinderrechtenverdrag. Dit verdrag verlangt immers ook van Nederland dat ‘bij alle maatregelen betreffende kinderen (…) de belangen van het kind de eerste overweging vormen.’ Ook een beslissing van de overheid om een andere kant op te kijken is zo’n maatregel in de zin van het Kinderrechtenverdrag. Als de staat zou menen dat die maatregel in het belang van het kind is breken veel klompen. Het gaat hier om positieve verplichtingen van de staat om in te grijpen ten einde de belangen van het kind, die nader omschreven worden in het verdrag, te waarborgen. Te noemen zijn in dit verband onder meer: de verzekering van bescherming en zorg die nodig zijn voor zijn/haar welzijn (artikel 3 lid 2); het in de ruimst mogelijke mate de mogelijkheden tot overleven en ontwikkeling van het kind waarborgen (artikel 6); het recht om niet gescheiden te worden van zijn ouders (artikel 9); het recht op identiteit en nationaliteit verzekeren (artikel 7). Deze rechten kunnen deels door kinderen tegen de betrokken staten worden ingeroepen en beperken daarmee de beleidsvrijheid bij het uitoefenen van diplomatieke en consulaire bijstand en bescherming. Ook al worden sommige van deze bepalingen door Nederland niet beschouwd als rechtstreeks werkend,⁵ dat neemt niet weg dat zij uitgangspunt behoren te zijn bij de handelingen van de staat. Hoe dan ook is het laatste woord over de directe werking aan de rechter. Deze verdragsverplichting, ook al zou zij niet door betrokkenen voor de rechter kunnen worden ingeroepen, beperkt het freies Ermessen van de overheid bij de uitoefening van het recht om consulaire bijstand te verlenen in het algemeen.

Doen familieleden wat de staat zou horen te doen, namelijk zich inspannen om de minderjarigen en anderen uit het oorlogsgebied terug te halen, dan maken zij zich formeel schuldig aan het strafbare financieren en begunstigen van terrorisme.⁶

Dan is er het onder meer⁷ in artikel 3 van het Vierde Protocol 4 bij het EVRM neergelegde recht van staatsburgers om terug te keren naar het eigen land: ‘Aan niemand mag het recht worden ontnomen het grondgebied te betreden van de Staat waarvan hij onderdaan is.’ Dit recht is absoluut,⁸ er zijn in het protocol geen beperkingen te vinden; de opstellers hebben met opzet ook de dam van de willekeur geschrapt. Ook niet-onredelijke inbreuken zijn ongeoorloofd. Staten die dit recht frustreren, bijvoorbeeld door hun staatsburgers in het buitenland de nationaliteit te ontnemen handelen dus onrechtmatig.⁹ Misschien hebben staatsburgers er op grond van dit absolute recht ook aanspraak op een handje te worden geholpen door hun staat om dit recht van terugkeer effectief uit te kunnen uitoefenen. Die gedachte schuilt in allerlei interventies in de sfeer van de consulaire bijstand, bijvoorbeeld bij reizigers die gerold zijn. Kinderen die buiten hun toedoen in het Syrische oorlogsgebied terecht gekomen zijn, zouden a fortiori geholpen kunnen worden.

Ook in allerlei samenhangende kwesties, waarvan de eerste natuurlijk is de vaststelling van de Nederlandse nationaliteit bij het ontbreken van geboorteaktes en reispapieren. België dat zich wèl bekommert om zijn staatsburgertjes, doet het met DNA-onderzoek, (moeilijk als de Belgische ouder gesneuveld is, en dan nog) en dat ligt ook voor Nederland voor de hand.¹⁰

Volgens het rapport van het Egmont Instituut zijn er wat België betreft 45 kinderen afgereisd naar Syrië, waaronder een vijftiental onbegeleide teenagers, terwijl daar zo’n 105 kinderen in het oorlogsgebied geboren zijn uit een Belgische ouder. Sinds 2017 is het beleid dat kinderen onder de tien jaar automatisch mogen terugkeren, zij het dat in de praktijk de familie ervoor moet zorgen dat zij uit de detentiekampen naar een Belgisch consulaat gebracht worden. Kinderen tussen de tien en achttien jaar worden per geval behandeld.¹¹

Ook Duitsland verleent consulaire hulp aan Duitsers in het strijdgebied.¹² Nederland is daar niet vertegenwoordigd. In Irak is er een ambassade in Bagdad, voor Syrië moet men zich wenden tot de ambassade in Ankara. Zie daar maar eens te komen. Er is natuurlijk de Europese Richtlijn 2015/637, die het de andere lidstaten en de EU vergunt om namens Nederland consulaire bescherming uit te oefenen. Daarvoor moet wel vaststaan, dat het om Unieburgertjes gaat, maar die moeten, bij gebreke van paspoort of identiteitsbewijs, in staat gesteld worden om met elk ander middel te bewijzen dat zij de Nederlandse nationaliteit bezitten (Considerans 12). De Richtlijn is een minimum; lidstaten mogen ook daarbuiten opereren.

En inderdaad, steekt de staat zijn handen uit naar de minderjarige jihadkinderen, dan kan het zijn dat de ouder(s) meekomen, omdat dit door het belang van het kind meegebracht wordt. Wat is daar zo verschrikkelijk mis mee? De ouders zullen in het algemeen bij binnenkomst worden berecht en ook later gemonitord; voor de kinderen staat maatwerk klaar.

Kortom: naast humanitaire en morele overwegingen zijn er ook juridische argumenten om de Nederlandse staat tot actie te verplichten om zijn staatsburgers naar Nederland te halen. Daar komt nog een invalshoek bij. In allerlei opzichten wordt het Nederlanderschap opgehemeld als het nec plus ultra voor buitenlandse ingezetenen. Als zij verschrikkelijk hun best doen, dan is dat de kroon op de inburgering, de kers op de taart en zulke fraaie vergelijkingen meer. Dit ideologische nationalisme staat lelijk in zijn hemd als dit sociale contract eenzijdig door de staat wordt opgezegd, en Nederlanders in den vreemde die buiten hun schuld in de penarie van de strijd met en tegen de IS zijn beland het liefst kunnen verrekken, zoals premier Rutte al eens heeft verklaard. Dit verzaken slaat terug op alle Nederlanders. De staat heeft wel de lusten, maar ontdoet zich van de lasten als de onberaden staatsraison dat vraagt. Alle Nederlanders mogen dat in hun oren knopen.

H.U. Jessurun d’Oliveira is oud-hoog-leraar migratierecht UvA en oud-redacteur van het NJB. Hij is adviseur van Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers. Dit artikel verscheen in NJB 2018/494, afl. 10. 

Foto: © Goran Šafarek / Alamy

1. Notitie Minderjarigen bij ISIS van NCTV en AIVD, 6 april 2017.
2. Zie de Volkskrant 17 februari 2018.
3. Zie Handboek bedrijfsvoering Buitenlandse Zaken: Consulaire Bijstand. Dit gedetailleerde Handboek staat in de sleutel van: áls er bijstand wordt verleend, dan moet het volgens het aangeboden draaiboek. In de MvT bij de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers, 34733, 3, 6 juni 2017 heet het nog eens: ‘In Nederlandse wetgeving noch in Rijkswetgeving is een juridisch afdwingbaar recht op consulaire bescherming verankerd. Gezien de uiteenlopende omstandigheden in het buitenland is het aan de beoordeling van de Minister van Buitenlandse Zaken overgelaten om te bepalen in welke vorm en in welke mate consulaire bescherming wordt geboden. Bij het verlenen van consulaire bescherming laat de Minister zich uiteraard wel leiden door de beginselen van behoorlijk bestuur, dat wil zeggen dat personen in gelijke omstandigheden mogen rekenen op een gelijke mate van bescherming.’
4. Hof Den Haag 25 november 2004, ECLI:NL:GHSGR:2004:AR7484. Maar het zegt ook enigszins paradoxaal: ‘Van een recht op consulaire bijstand is geen sprake’. Waarvan dan wel, als getoetst wordt aan redelijkheid en billijkheid?
5. Zie MvT Goedkeuringswet van het Kinderverdrag, Kamerstukken II 1992/93, 22855, 3, p. 8-9. Zie S. Detrick, A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, 1999, p. 27-30.
6. Zie Returnees: who are they, why are they (not) coming back and how should we deal with them?, Rapport van het Egmont Instituut, 2018. In dit rapport, dat de situatie in België, Duitsland en Nederland beschrijft verklaart Bibi van Ginkel over de Nederlandse situatie: ‘The prosecution may have to face a dilemma such as how to respond to parents who hire an organisation to help their son or daughter come back from Syria which strictly speaking would qualify as a criminal act.’ (p. 68).
7. Zie ook art. 13 lid 2 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en art. 12 lid 4 Bupoverdrag (No one shall be arbitrarily deprived of the right to enter his own country).
8. Appl. nr. 48321/99 (Slivenko/Latvia).
9. Aldus Van Dijk & Van Hooff c.s., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2006, p. 949-951. Sprekend over het geval dat een nationaliteit werd ontnomen uitsluitend met het oog op de effectuering van uitzetting oordelen zij: ‘Indeed, a measure of the national authorities which has as its sole object evasion of an obligation under the Convention is equivalent to a violation of that provision. A rule to that effect must be deemed to be implicit in the Convention as an essential requirement for the maintenance of the effective enjoyment of its rights and freedoms and is also in conformity with the rationale underlying Article17.’ Hetzelfde geldt dan vanzelfsprekend voor een maatregel die er alleen maar voor dient om te zorgen dat mensen niet terug kunnen keren naar het land van hun nationaliteit. Zo’n nationaliteitsontneming is verdragsschending. Dat is door de Nederlandse wetgever over het hoofd gezien of genegeerd in art. 14 (4) RWN.
10. De procedure van art. 17 RWN is natuurlijk beschikbaar, maar duurt te lang. Bovendien zal ook daar DNA-onderzoek een rol spelen bij de vaststelling van het Nederlanderschap.
11. T.a.p. (noot 6), p. 37.
12. Rapport Egmont Instituut, o.c. (noot 6), p. 49.