Nederland ziet er op bijna alle fronten geheel anders uit dan bijvoorbeeld vijftig jaar geleden. Veel goeds, maar ook het nodige minder goed. Wat overheid en politiek betreft gaat het zeker de laatste decennia niet zo goed. De grote politieke partijorganisaties kennen nog maar enige tienduizenden leden per partij – vroeger al gauw honderdduizend – tegen minstens tien miljoen kiesgerechtigden. De opkomst bij verkiezingen wordt bij Europese-, staten- en raadsverkiezingen steeds slechter. Kiezers van grote tegenpolen als VVD en PvdA herkennen zich vaak niet meer in de politieke keuzes van hun partij. Fracties versplinteren tijdens de rit. Zeventien fracties (!) in de Tweede Kamer of elf in bijvoorbeeld de gemeenteraad van Den Haag is nog nooit vertoond. De bestuurbaarheid van ons land komt in het geding.

In groeiende afkeer aan de politiek en de overweldigende bureaucratisering van de overheid gaan de mensen hun eigen weg. Daarbij lopen ze steeds meer langs de randen van de wet en te vaak er overheen. Het overheidsgezag is door al deze ontwikkelingen fors aangetast. De
politiek wordt niet meer vertrouwd. Ieder voor zich. De spanning tussen samenleving en haar bestuur loopt steeds verder op.

Wil er geen groot ongeluk gaan gebeuren moet die spanning doorbroken worden. Ergens zal begonnen moeten worden om het geschonden vertrouwen terug te winnen. Er zijn zoveel velden om opnieuw in te zaaien. Van onderwijs tot opvoeding, van werkgelegenheid tot wetenschap. Van onze relatie tot mensen van over de grens of tot stad- of dorpsgenoten. En de belangrijkste: de bescherming van onze vrijheid en veiligheid. Waar te beginnen?

Zonder al die onderwerpen aan hun lot over te laten kies ik voor de Grondwet.
Dat is toch ons gezamenlijk fundament. Is zij nog in staat om ons op het rechte spoor te houden?

Vele decennia blijken zo goed als alle belangrijke herzieningsvoorstellen van de Grondwet de eindstreep niet te halen. Desondanks worden er met de regelmaat van de klok steeds weer nieuwe suggesties gedaan. Van verkozen burgemeester tot nu weer de invoering van een kiesdrempel of de toetsingsmogelijkheid van gewone wetten aan de Grondwet door de rechter.
De oorzaak van het spaak lopen ligt voornamelijk in de zware herzieningseisen die in diezelfde Grondwet staan: tweederde meerderheid van beide kamers in twee lezingen, een voor en een na verkiezingen. Een gewone meerderheid is vaak nog wel haalbaar maar is voor wijziging van de Grondwet niet genoeg. De door Thorbecke met zo’n zware eis terecht nagestreefde bestuurlijke stabiliteit is vanwege de genoemde ontwikkelingen geleidelijk in haar tegendeel komen te verkeren.

Er zou onderscheid gemaakt moeten worden tussen de ‘heilige’ kern en de rest. Dat te erkennen kan het begin van een nieuwe weg zijn. Wat kan een andere aanpak dan zijn?

Mijn voorstel is om alleen de meest essentiële inhoud van nu 142 vaak lange artikelen van de Grondwet helder en kort geformuleerd in zo’n 25 à 30 artikelen onder te brengen onder handhaving van de herzieningsregels. Het gaat dan om de grondrechten – wat mij betreft ooit aan te vullen met grondplichten als sociale of militaire dienstplicht – alsmede de kern van ons huidig staatsbestel. Splits verder al het andere in de Grondwet van die essentiële kern af en breng al die regels onder in de gewone wet. Denk aan allerlei bijzondere regels over verkiezingen, benoemingen, begrotingen, belastingen, onteigening, termijnen etc. Voor die afgesplitste delen geldt dus een vereenvoudigde herzieningsregel van een gewone meerderheid in beide Kamers. Ze zijn dan eenvoudiger aan te passen. Dus een nieuwe ordening in relatief makkelijker respectievelijk moeilijker te wijzigen regels.

Er is ook nog een andere minstens zo belangrijke reden om de lengte van de Grondwet te verkorten en beter leesbaar te maken. Elke jonge Nederlander zal naar mijn mening die korte, krachtige tekst op school onderwezen moeten krijgen en daarna ook echt moeten kennen, zo stel ik voor. Dat wordt nu mogelijk met zo’n 25 voor leken goed te begrijpen en te onthouden artikelen in plaats van die 142 ingewikkelde bepalingen, die niemand kent. De Grondwet kan zo geleidelijk geestelijk eigendom van alle Nederlanders worden. Een begin van respect voor het overheidsgezag kan bij hen mogelijk worden al zal er nog veel meer moeten gebeuren, zoals het zich houden aan wettelijke regels als iets normaals. De theoretische regel dat iedereen geacht wordt de wet te kennen krijgt op dit kernpunt de betekenis die het verdient.

De huidige politici mogen steeds plechtig beloven zich aan de Grondwet te houden, maar je weet maar niet of dat bij hun opvolgers ook zo zal zijn. De Europese geschiedenis leert dat het kleinood van een democratische rechtsstaat kwetsbaar is. Zelfs de wetgever kan zijn boekje (de Grondwet) te buiten gaan. Veel democratische landen hebben dit met de instelling van een toetsingsrecht van wetten aan de Grondwet door de rechter onderkend. De Nederlandse politici vonden het in 1848 niet nodig, ‘de wetgever moet over zijn eigen wetten gaan’. Het is sindsdien zelfs grondwettelijk verboden. Nog steeds zijn er politieke partijen, die er niet voor voelen. Het beperkt hun macht, denken ze. Een rechter is niet verkozen, wordt wel gezegd. Maar juist hij maakt geen wetten, hij toetst ze slechts.

Met het splitsingsvoorstel komen de kaarten anders te liggen. Met de opkomst van politieke partijen die er een ruwere omgang met onze democratische spelregels op na houden is het van groot belang die gesublimeerde Grondwet tegen inbreuk met een daarmee strijdige wet te beschermen. Je weet maar nooit hoe een kiezersmassa ooit verleid wordt ondemocratische elementen in onze rechtsstaat te laten insluipen. Op een ‘nepparlement’ zit niemand te wachten. Een toetsingsmogelijkheid van wetten aan de kernwaarden van Grondwet door de rechter is meer dan wenselijk. Het is beter zoiets achter de hand te hebben dan ze op het moment suprème te moeten missen. In de nieuwe opzet moet dat echter wel mogelijk zijn nu allerlei ondergeschikte regels er niet meer toe behoren en de te behouden kern redelijkerwijs een groot draagvlak heeft. Wat mij betreft hoort het in onze rechtsstaat er straks gewoon bij.

Zoals gezegd: maak onze Grondwet flexibel waar het kan en onbuigzaam waar het moet.

Ik erken dat het hier voorgestelde ordeningsproces onderhavig is aan de grondwettelijke wijzigingsregels. Omdat er in principe inhoudelijk geen wetsartikelen geschrapt worden lijkt dit een begaanbare stap. Aan het huis van Thorbecke wordt niet getornd. Ook gewone wetten moeten aan de eisen van het democratisch proces voldoen. Het feit dat de Grondwet op school te leren is mag toch als extra winstpunt gelden.

Tenslotte, hoe kan deze route soepel worden ingezet? Het lijkt goed aan te haken bij een reeds in gang gezet grondwetwijzigingsproces. De regering heeft bij behandeling van de initiatiefwet-Schouw tot schrapping van het Grondwetsartikel over de benoeming van de burgemeester begin dit jaar de Eerste Kamer daartoe een handvat geboden. Zij heeft toegezegd om dit najaar met een visie te komen hoe een nieuwe aanstellingswijze van de burgemeester er uit zou moeten zien. Het hierboven geschetste voorstel zou mogelijk als kader voor de gevraagde visie op een nieuwe aanstellingswijze van de burgemeester van de kant van de regering dienstbaar kunnen zijn. Dit kader zal dan betrokken kunnen worden bij de behandeling van het initiatiefwetsontwerp-Schouw in tweede lezing.

Uit bij deze behandeling in de Eerste Kamer (en na eventueel een aansluitende peiling erover in de Tweede Kamer) naar voren komende opvattingen van de fracties en de regering over mijn plan als geheel zal moeten blijken of het gewenst is hiermee nader aan het werk te gaan. Voor een aan te stellen Regeringscommissaris of een nieuwe Staatscommissie is er dan alle ruimte.

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2015/2006, afl. 41.