Naar een nieuwe inburgeringswet: vergeet de  gedupeerden van het huidige stelsel niet

Terwijl vele groepen op ondersteuning en coulance kunnen rekenen van overheden vanwege de coronacrisis, geldt dit schandaligerwijze niet voor de vluchtelingen die in en om Griekenland verblijven. Maar ook dichter bij huis zien we een dergelijke harde opstel­ling ten aanzien van vreemdelingen, namelijk bij de inburgering van zogenaamde nieuwkomers. Wat is er aan de hand?

Per 2013 is het inburgeringsstelsel voor nieuw­komers ingrijpend veranderd. Werd het inburgerings­onderwijs voorheen verzorgd door publieke onderwijs­instellingen onder regie van gemeenten, toen is gekozen voor volledige privatisering en marktwerking. Tegelijk wordt uitgegaan van zelfredzaamheid van nieuwkomers. Zo moeten zij zelf een taalschool uitzoeken. Nieuwkomers dienen ook hun eigen inburgering te financieren, waarvoor zo nodig leningen moeten worden afgesloten. Daarnaast is gekozen voor een strikt handhavings- en prikkelsysteem bestaande uit enerzijds het opleggen van boetes van gemiddeld 1000 euro wanneer niet tijdig aan de inburgeringsverplichtingen wordt voldaan. En anderzijds het voor zover aan de orde niet kwijtschelden van leningen voor inburgeraars die niet (tijdig) aan de eisen voldoen. Bij dat laatste gaat het vaak om bedragen van ongeveer 10.000 euro. DUO is verantwoordelijk voor het afnemen en nakijken van de voorgeschreven tentamens.

Al in oktober 2018 kwam de Nationale ombudsman met een vernietigend oordeel over het functioneren van het aldus geïntroduceerde inburgeringsstelsel (Een valse start: een onderzoek naar behoorlijke inburgering, rapportnummer 2018/65). Ook de Algemene Rekenkamer en de WRR luidden de noodklok (Algemene Rekenkamer, Inburgering, eerste resultaten van de Wet inburgering 2013, Kamerstukken II 2016/17, 32824, nr. 181; WRR, Geen tijd te verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten, Policy Brief 4). Informatie over het inburgeringstraject was lange tijd alleen in het Nederlands beschikbaar. Verder is er sprake van een hausse aan private taalscholen die – als gevolg van ontbrekend overheidstoezicht – vaak van onvoldoende kwaliteit zijn en waar soms zelfs wordt gefraudeerd. Mede daardoor is het moeilijk een verantwoorde keuze voor een taalschool te maken. En ook DUO blijkt niet altijd in staat tijdig tentamens af te nemen en na te kijken. Tegelijk zijn er aan veel inburgeraars boetes opgelegd al dan niet in combinatie met de verplichting leningen terug te betalen. De Nationale ombudsman constateert dan ook dat veel inburgeraars als gevolg van het niet functionerende stelsel niet aan hun verplichtingen kunnen voldoen en aldus buiten hun schuld in serieuze financiële problemen terecht zijn gekomen. Daarmee treft het handhavings- en prikkelsysteem ten onrechte niet alleen de eventueel onwelwillende nieuwkomers, maar worden ook de welwillenden die alleen slachtoffer zijn van het slecht functionerende stelsel gedupeerd.

Dit kritische oordeel over het stelsel is daarna onderschreven door de verantwoordelijke Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarbij deze al in 2018 een wijziging van het stelsel aankondigde (Kamerstukken II 2017/18, 32 824, nr. 222.). De contouren van dit nieuwe stelsel zijn na een lange wachtperiode inmiddels al een tijd bekend op basis van de consultatieversie (www.internetconsultatie.nl/veranderopgave_inburgering). Het centrale uitgangspunt daarvan is dat gemeenten (weer) de regie voeren op de uitvoering van het nieuwe inburgeringstelsel. Dit betekent dat gemeenten een centrale rol krijgen in de intake, de begeleiding van inburgeringsplichtigen en de inkoop van het cursusaanbod. Tegelijk blijft de inburgeringsplichtige zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de inburgeringsplicht. Bij het niet voldoen aan de verplichtingen kunnen nog steeds boetes worden opgelegd maar is er meer ruimte voor maatwerk. Verder betaalt de overheid de inburgeringskosten voor statushouders (erkende vluchtelingen) maar moeten familiemigranten, nu zij zelf kiezen voor migratie, de kosten voor eigen rekening nemen. Oorspronkelijk zou dit nieuwe stelsel per januari 2021 ingaan maar recent kondigde de minister aan dat dit zes maanden later wordt. Daarbij geldt dat nieuwkomers die voor 1 juli 2021 inburgeringsplichtig worden nog onder het oude stelsel vallen en dat er ook geen beleid komt om de gedupeerden van het oude stelsel tegemoet te komen (Kamerbrief van 23 maart 2020, Kamerstukken II 2019/20, 32 824, 294). Het is trouwens nog maar de vraag of deze datum wel wordt gehaald, mede omdat er nog discussie is met de gemeenten over de financiering.

De positieve kanten van de beoogde nieuwe regeling ten spijt, wat vooral opvalt is dat de minister – ondanks herhaalde verzoeken (onder meer van de stichting Civic, met reactie van de minister te vinden op www.stichtingcivic.nl, waarbij auteur dezes betrokken is) – niet bereid blijkt om de gedupeerden van de huidige disfunctionerende regeling te hulp te schieten. Het gaat daarbij om een substantiële groep personen die tussen 2013 en 2021 inburgeringsplichtig (zijn ge)worden, waarbij de laatst binnengekomen zelfs tot maximaal 2026 met de gevolgen van het ondermaatse huidige stelsel kunnen worden geconfronteerd.
Van een behoorlijk handelende overheid mag een andere houding worden verwacht. Parallellen met de recente Toeslagenaffaire dringen zich op en ook daar is er uiteindelijk terecht voor gekozen om gedupeerden van slecht overheidshandelen tegemoet te komen. Er moet mede gelet daarop beleid worden geformuleerd voor het afzien, schrappen of matigen van boetes ten aanzien van inburgeraars die geen of weinig verwijt treft. Voorkomen moet worden dat de rechter moet ingrijpen (zoals in ECLI:NL:RVS:2019:119). Idealiter geldt dit beleid op verzoek overigens ook voor die gevallen waarin er al onherroepelijke, maar niet door een rechter getoetste boetebesluiten liggen. Daarnaast moet voor de schulden een oplossing worden gevonden. Voor de hand ligt het (deels) kwijtschelden daarvan afhankelijk van de mate waarin het disfunctioneren van het stelsel heeft bijgedragen aan het niet voldoen aan de inburgeringseisen. Dit soort schulden staat namelijk juist in de weg aan succesvolle inburgering. Zeker in de huidige coronacrisistijd.

 

Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2020/962, afl. 16

Over de auteur(s)
Tom Barkhuysen
Advocaat-partner bij Stibbe en hoogleraar staats- en bestuursrecht