De afgelopen maanden werd in dit tijdschrift een interessant debat gevoerd over de vraag welke rechter het beste in staat zou zijn om te oordelen over de schade van burgers en bedrijven door de aardbevingen in Groningen. In het concept-wetsvoorstel ‘Wet Instituut Mijnbouwschade Groningen’ koos de regering ervoor de rechterlijke beslissing van geschillen over deze schade exclusief op te dragen aan de bestuursrechter, te weten de rechtbank en in hoger beroep de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Ruth de Bock verdedigde echter de stelling dat deze geschilbeslechting bij de civiele rechter thuishoorde. Aardbevingsschade, zo merkte zij op, is immers naar zijn aard privaatrechtelijk. Aan een rechtsgang bij de bestuursrechter waren volgens haar serieuze nadelen verbonden.¹ Tegen deze stellingname werd zwaar geschut ingezet. Een trio Groningse bestuursrechtjuristen, Bert Marseille, Herman Bröring en Kars de Graaf, betoogde met verve dat mijnbouwschadegeschillen beter af waren bij de bestuursrechter dan bij de civiele rechter.²

In de marge van deze discussie werd een staatsrechtelijke vraag opgeworpen. Ruth de Bock betoogde namelijk dat de onderhavige rechtsverhouding in feite helemaal geen rechtsverhouding tussen overheid en burger was, maar een rechtsverhouding tussen vergunninghouder NAM en de burger. Gegeven het feit dat het in wezen ging om een privaatrechtelijke rechtsverhouding, was de vraag aan de orde of deze verschuiving van competentie naar de bestuursrechter niet eigenlijk in strijd was met artikel 112 lid 1 GW dat de berechting van geschillen over burgerlijke rechten exclusief opdraagt aan de rechterlijke macht. Nu het conceptwetsvoorstel de onderhavige geschilbeslechting in hoger beroep opdroeg aan de, niet tot de rechterlijke macht behorende, Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, zou sprake zijn van strijdigheid met de Grondwet. Ook Bröring wierp de vraag op of de gekozen constructie in het conceptwetsvoorstel strijdig was met artikel 112 Gw.³ Een glashelder antwoord gaf hij niet op de vraag. Hij vond artikel 112 Gw vooral een ongelukkige bepaling. Verder merkte hij ironisch op, dat de rechter de wet gelet op artikel 120 Gw toch niet zou mogen toetsen aan de Grondwet.⁴ Dus waar maken we ons druk om. Bröring koesterde met name, terecht overigens, bezwaren tegen de in het conceptwetsvoorstel verankerde exclusiviteit van de rechtsgang van de bestuursrechter, waarbij volgens artikel 16 van het wetsvoorstel de civiele rechter zelfs verplicht werd vorderingen betreffende mijnbouwschade niet-ontvankelijk te verklaren. Inmiddels is deze merkwaardige bepaling uit het onlangs ingediende wetsvoorstel geschrapt.

Wat te zeggen van deze kanttekeningen in de marge over de grondwettigheid van het wetsvoorstel?

Ten eerste moet opgemerkt worden dat weliswaar de rechter de grondwettigheid van de onderhavige wettelijke regeling op grond van artikel 120 Gw niet mag toetsen, maar dat het een en ander onverlet laat dat de wetgever zelf niet in strijd mag handelen met de Grondwet. Regering en Staten-Generaal mogen geen wet tot stand brengen die strijdig is met artikel 112 Gw. In die zin is het toch een beetje⁵ relevant om de vraag te beantwoorden of de wettelijke regeling inzake mijnbouwschade te rijmen is met artikel 112 Gw.

Ten tweede kan opgemerkt worden dat het vanuit een constitutioneel oogpunt bezien wel (een beetje?) verschil uitmaakt of de geschilbeslechting wordt opgedragen aan de rechterlijke macht, dan wel aan gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht, in casu aan de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Immers de grondwettelijke waarborgen inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht hebben alleen betrekking op de rechters werkzaam bij de rechterlijke macht. Slechts voor deze rechters geldt de grondwettelijke garantie dat zij voor het leven benoemd worden (artikel 117 lid 1 Gw), dat schorsing en ontslag van hen is voorbehouden aan een gerecht van de rechterlijke macht ( artikel 117 lid 3 Gw), en dat het administratieve en tuchtrechtelijke toezicht op deze rechters uitsluitend een interne aangelegenheid is (artikel 116 lid 4 Gw). Deze wezenlijke constitutionele garanties gelden alleen voor de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast. De rechters van gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht, moeten het doen met, overigens vergelijkbare, waarborgen, verankerd in de eenvoudig te wijzigen wet. Dat niet ook voor deze rechters de in de Grondwet verankerde onafhankelijkheidswaarborgen gelden, moet als een serieuze tekortkoming van de grondwetgever worden beschouwd. Tegenwoordig wordt naar gangbare opvattingen aangenomen dat de Constitutie zelf deze basisprincipes van rechterlijke onafhankelijkheid hoort te verankeren.⁶ In Nederland is dat niet het geval. In die zin is niet zo zeer artikel 112 Gw een ongelukkige bepaling, maar is het hele hoofdstuk 6 van de Grondwet ongelukkig vorm gegeven, en derhalve rijp voor aanpassing. De onafhankelijkheidswaarborgen, af te leiden uit artikel 6 EVRM (recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter), repareren deze constructiefout helaas niet. Het EHRM stelt, anders dan bij de functionele onafhankelijkheid, geen strenge eisen aan de rechtspositionele onafhankelijkheid van rechters.

Ten derde kan over de grondwettigheid van het wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade het volgende opgemerkt worden.

De discussie over de exclusieve competentie van de burgerlijke rechter, als het gaat om de beslissing van geschillen over privaatrechtelijke rechtsverhoudingen, kent een rijke (en moeilijk te doorgronden) constitutionele geschiedenis. Over het oude grondwetartikel dat de competentie van de burgerlijke rechter regelde (artikel 167 Gw oud: ‘alle twistgedingen over eigendom, of daaruit voortspruitende rechten, over schuldvordering en andere burgerlijke rechten behoren bij uitsluiting tot de kennisneming van de rechterlijke macht’) maakten staatsrechtbeoefenaren zich in lang vervlogen tijden ontzettend druk.⁷ Dat ging bijvoorbeeld over de vraag of de wetgever geschillen over schuldvorderingen wegens geldelijke aanspraken in het kader van sociale verzekeringen of in het kader van de ambtenaarsverhouding wel mocht onttrekken aan de burgerlijke rechter. En zelfs de vraag of de wetgever publiekrechtelijke geschillen aan de gewone rechter mocht ontnemen, stond toen nog ter discussie.⁸ Het kan verkeren!

De geschiedenis lijkt zich dus in deze discussie over het Instituut Mijnbouwschade een beetje te herhalen (en roept allerlei nostalgische gevoelens op).

Maar inmiddels geldt artikel 112 lid 1 en lid Gw, dat minder krampachtig de bevoegdheid verdeelt tussen de rechterlijke macht en gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht.⁹ Artikel 112 lid 1 Gw geeft de rechterlijke macht een algemene competentie met de woorden: ‘Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen.’ Artikel 112 lid 2 Gw voegt hieraan toe dat de wet de geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, kan opdragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht. Uit dit artikel is af te leiden dat de rechterlijke macht een exclusieve bevoegdheid heeft ten aanzien van geschillen over burgerlijke rechten of schuldvorderingen, welke uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. ‘Schuldvorderingen’ in de zin van het eerste lid kunnen echter zowel van privaatrechtelijke als publiekrechtelijke aard zijn. Daarmee wordt gegarandeerd dat er altijd een rechter zal zijn voor de hier bedoelde geschillen, ook voor zover de geschillen niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan.¹⁰ Het tweede lid van artikel 112 Gw verleent de wetgever de bevoegdheid om geschillen die niet uit burgerlijke betrekkingen zijn ontstaan, op te dragen aan gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State. Het is dus aan de wetgever om aannemelijk te maken en vast te stellen dat er geen sprake is van burgerlijke rechtsbetrekkingen, maar dat het gaat om geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. Het tweede lid is daarbij geformuleerd in termen van de achterliggende rechtsverhouding (fundamentum-petendi). De vraag is dus of in het onderhavige wetsvoorstel voldaan wordt aan deze verplichting voor de wetgever. In het laatste deel (8.4.1) van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet instituut mijnbouwschade Groningen,¹¹ in de marge dus, gaat de regering op deze vraag in. Zij stelt dat geschillen over de besluiten van het Instituut Mijnbouwschade Groningen omtrent vergoeding van schade op grond van de Awb opgedragen worden aan de bestuursrechter. De geschillen zijn in de opzet van het wetsvoorstel niet uit een burgerlijke rechtsbetrekking ontstaan, maar uit hoofde van een publiek belang door de overheid. Tegen deze redenering valt denk ik niet veel in te brengen.¹² De wetgever stelt een nieuw bestuursorgaan, het Instituut Mijnbouwschade Groningen, in en kent dit bestuursorgaan de bevoegdheid toe besluiten te nemen op aanvraag om vergoeding van schade. Tegen die besluiten staat beroep open bij de bestuursrechter. In een ver verleden had men nog moord en brand kunnen schreeuwen over een dergelijke verschuiving van competentie van de civiele rechter naar de (toen nog) administratieve rechter, maar heden ten dage is dit, vanuit staatsrechtelijk oogpunt bezien, eigenlijk ‘business as usual’, mede dankzij artikel 112 Gw.

Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Deze Opinie is ook verschenen in NJB 2019/2174, afl. 36.

Bron afbeelding: markvall

1. R. de Bock, ‘Mijnbouwschade in Groningen. Waar is de civiele rechter?’, NJB 2019/3, afl. 1, p. 19.
2. B. Marseille, H. Bröring, K. de Graaf, ‘Mijnbouwschadegeschillen. Beter af bij de bestuursrechter dan bij de civiele rechter’, NJB 2019/690, afl. 13, p. 870-871.
3. Zie ook de bijdrage van M. Hermans (ook Groningen!), ‘De opgedrongen bestuursrechter’, NJB 2019/688, afl. 13, p. 867-868.
4. H.E. Bröring, ‘Het concept-wetsvoorstel Wet Instituut Mijnbouwschade Groningen’, NTB 2018/58, afl. 8, p. 353 e.v.
5. Ook ironisch bedoeld.
6. Vgl. European Commission for democracy through law (Venice Commission), Report on the independence of the Judicial System, 2010, p 1-18. Zie ook recent het gerommel met de rechtspositionele onafhankelijkheid van rechters in enkele landen van de EU.
7. Het woordje ‘andere’ zorgde daarbij voor veel juridische opwinding. Zie P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel II, 2e druk, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1970, 656 e.v.; zie ook uitgebreid A.J.H.W.M. Versteeg, Verdeling van rechtsmacht (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 1987.
8. Oud, p. 657.
9. In die zin toch niet zo’n ongelukkige bepaling?
10. P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.A. Fleuren & H.G. Hoogers, Grondwet en Statuut, Tekst en commentaar, vijfde druk, Deventer: Kluwer 2018, p. 214.
11. W.18.18.0384/IV.
12. Zie ook M. Hermans 2019, p. 867.