Er gaapte bij de start van de besprekingen een groot gat tussen wat de Raad voor de rechtspraak nodig acht voor een behoorlijke financiering van de Rechtspraak en wat tot nu toe stond opgenomen als bekostiging van rechtspraak in de meerjarenramingen van het ministerie. Het voorlopig akkoord biedt oplossingen voor de korte termijn, maar Raad en minister stellen ook vast dat daarmee niet alle noden en wensen van de Rechtspraak voor de toekomst worden vervuld.

Voor de toekomst is van groot belang dat de samenleving een steeds indringender, ingewikkelder en groter beroep op rechters doet. De Raad wil dan ook dat er in de toekomst geld wordt vrijgemaakt om de rechter beter in staat te stellen aan dat grotere beroep tegemoet te komen. In de ogen van de Raad betekent dit dat er meer ruimte moet worden gemaakt, ook financieel, voor innovatie die een goede taakuitoefening van de rechter mogelijk maakt. Wat houdt dit in?

Technische innovatie                                                                                                 

In de eerst plaats wil de Raad dat er ook na invoering van het digitaliserings- en moderniseringsprogramma Kwaliteit en Innovatie (KEI) structureel extra geld wordt vrijgemaakt voor technische innovatie: de vernieuwing van processen, automatisering en IT. De noodzaak van verdere technische innovatie is zo evident, dat ik daar verder niet al te lang bij hoef stil te staan. De kosten voor substantiële technische innovatie maken geen deel uit van de prijzen van de Rechtspraak. Dit geldt niet alleen voor de kosten van de ontwikkeling van IT-systemen, maar ook voor de snel stijgende kosten van het beheer. De Rechtspraak heeft dit de afgelopen jaren bij de bekostiging van het programma KEI “houtje-touwtje” opgelost door de reserves in te zetten en in het rood te gaan. Dat is geen toekomstbestendige oplossing. Een structurele post voor innovatie in de prijzen is onontkoombaar.

Inhoudelijke innovatie

In de tweede plaats vindt de Raad dat de Rechtspraak bezig moet blijven met het verbeteren van de organisatie, systemen, processen en procedures, zodat rechtspraak maatschappelijk effectief kan zijn. Rechtspraak moet er wezenlijk toe doen in de samenleving. Maatschappelijk effectieve rechtspraak berust dan ook op drie pijlers:

1)      De Rechtspraak moet haar rol in de rechtsstaat als derde staatsmacht naar behoren kunnen vervullen. Een rechtsstaat geniet het vertrouwen van burgers omdat voor iedereen duidelijk is wat de spelregels zijn, deze voor iedereen gelden en bij de rechter zo nodig afgedwongen  kunnen worden.  Rechtspraak wordt evenwel steeds meer, en te vaak, beschouwd als een kostenpost in plaats van een pijler van de democratische rechtsstaat. (Sterk & Van Dijk, 2016)

2)      Een goed functionerende rechtspraak is cruciaal voor een goed functionerende economie. Er is een sterke correlatie tussen de Rule of Law Index en het bruto nationaal product (GDP). Consistente en voorspelbare rechtspraak biedt rechtszekerheid. In de schaduw hiervan zullen veel conflicten worden voorkomen, dan wel zelfredzaam worden opgelost. Daarmee bevordert rechtspraak maatschappelijke transacties en heeft het een positieve invloed op de economische ontwikkeling. (Van Tulder, 2014)

3)      Rechtspraak grijpt diep in het leven van mensen en is alleen effectief, als de ingreep als rechtvaardig en nuttig wordt beschouwd. Dit impliceert voor rechters, elke dag weer, een grote verantwoordelijkheid. Bij alles wat hij of zij doet moet de rechter zich rekenschap geven van het effect van het handelen. Dit vraagt van rechters dat zij zich niet uitsluitend laten leiden door de juridische aspecten van het geschil, maar waar nodig ook aandacht hebben voor achterliggende (maatschappelijke) problematiek en onderliggende conflicten en belangen. Dat betekent maatwerk leveren, regie voeren, schikkingen onderzoeken, maar ook knopen doorhakken.

Naar de eerste twee pijlers is al het nodige onderzoek gedaan. Voor de individuele rechter en de individuele rechtzoekende blijven dit evenwel betrekkelijk abstracte uitgangspunten. De laatste pijler is voor hen veel concreter. Naar dit vraagstuk is veel minder onderzoek gedaan. Als ik het nu heb over inhoudelijk innovatie, gaat het vooral om die pijler.

Maatschappelijk effectieve rechtspraak: waar gaat het om?

De Raad krijgt regelmatig signalen van rechters dat wij deze pijler niet goed onderhouden. Dat is ernstig: als de rechtspraak op dit punt zijn maatschappelijke functie niet voluit kan vervullen, is dat slecht voor het vertrouwen; dan zoekt de burger of de politiek een andere weg, dan marginaliseert de rechtspraak. De afgelopen maanden is op verzoek van de Raad in een serie gesprekken met rechters het thema van maatschappelijk effectieve rechtspraak nader verkend. De bundel Rechtspraak die ertoe doet, gepubliceerd op de Dag van de Rechtspraak en vanaf 8 september ook op rechtspraak.nl te raadplegen, biedt hieruit een bloemlezing.

Het blijkt dat rechters zich doordrongen weten van deze opgave. In individuele zaken hebben zij aandacht voor wat partijen écht verdeeld houdt, nemen zij zoveel mogelijk de tijd en aandacht en proberen daarbij met rechtzoekenden te verkennen hoe conflicten duurzaam kunnen worden opgelost. Daarbij tonen rechters zich betrokken, creatief en pragmatisch. De afgelopen jaren zijn allerlei initiatieven ontwikkeld om de effectiviteit van rechtspraak te vergroten. Pilots waarbij rechters nadrukkelijker de regie nemen in echtscheidingszaken, de buurt- en de spreekuurrechter, en de nieuwe zaaksbehandeling - om maar een paar voorbeelden te noemen.

Rechters geven daarbij aan dat bepaalde ontwikkelingen en inzichten over het verloop van juridische procedures vereisen dat de aandacht voor de maatschappelijke effecten van rechtspraak wordt versterkt. Dit leidt tot vier signaleringen:

1)      Rechters signaleren dat zij voor veel mensen het luisterende oor, het laatste houvast en toevluchtsoord zijn. Dit verklaart voor een belangrijk deel ook het gezag dat de rechtspraak nog steeds heeft en dat wezenlijk is voor het vertrouwen in de democratische rechtsstaat. Tegelijkertijd, en om verschillende redenen, signaleren zij belemmeringen als het gaat om de toegang tot de rechtspraak. Soms is dat een keuze van de wetgever die de toegang tot de rechter (meestal uit kostenoverwegingen) beperkt, soms van rechtzoekenden zelf. In dat laatste geval is de rechter bijvoorbeeld (in ieder geval in de beeldvorming) onvoldoende toegankelijk, te duur, te moeilijk of gewoon te eng.

2)      Rechters signaleren dat in toenemende mate maatschappelijke problemen de achtergrond vormen van de zaken die zij dagelijks voor zich krijgen. Een deel van de samenleving kan steeds minder goed meekomen in de huidige ingewikkelde en snel veranderende maatschappij. Deze groep mensen heeft niet zelden te maken met meerdere en uiteenlopende problemen die vaak leiden tot juridische procedures. De toegevoegde waarde van de beslissing van de rechter is in dit soort gevallen vaak beperkt, omdat een beslissing weinig of niets verandert aan de (veelheid van) problemen waarmee de rechtszoekende wordt geconfronteerd. Zo is de rechter vaak het noodzakelijke eind van de incassoprocedure, terwijl al van begin af aan vaststaat dat de gedaagde niet kan betalen.

3)      Rechters signaleren dat veel vraagstukken die zij voorgelegd krijgen in feite een juridische vertaling zijn van een conflict dat veel breder is dan dat. Dat er in veel gevallen sprake is van  allerlei onderliggende - niet-juridische - conflicten en belangen. Daarbij realiseren rechters zich in toenemende mate dat de wijze waarop procedures thans vorm zijn gegeven, bijdragen aan het vertalen in juridische termen van het conflict en ook dat het nemen van de juridische beslissing daarom in veel gevallen (lang) niet alles oplost, soms vrijwel niets oplost.

4)      Rechters signaleren dat, ondanks dat zij vaak een laatste toevluchtsoord zijn (zie punt 2), zij tegelijkertijd soms niet in staat zijn de verwachtingen van de burger waar te maken. De burger die, net als in overige domeinen van de samenleving, steeds hogere eisen is gaan stellen aan het functioneren van de rechtspraak. De burger verwacht een hoge mate van specifieke deskundigheid en kwaliteit, een snelle beslissing en een, ook voor een leek, begrijpelijke procedure met een leesbare uitspraak. In veel gevallen gaat het daarbij om eisen die vanuit de samenleving terecht aan een moderne organisatie worden gesteld. Het is logisch en redelijk dat de Rechtspraak rechtzoekenden, weliswaar niet alleen, maar óók als klant ziet. Het schoksgewijs innoveren moet overgaan in het continu werken aan het aansluiten bij maatschappelijke eisen. De individuele rechter kan dat maar zeer beperkt, maar van de rechterlijke organisatie mag meer worden verwacht.

Zo definieert de Raad dan: 'Rechtspraak is maatschappelijk effectief, als daarbij tijd en aandacht kan worden besteed aan eventuele onderliggende en niet of minder juridische kwesties en maatschappelijke problematiek, als de rechter laagdrempelig is en wordt ingezet in alle zaken waarin die inzet voor de burger relevant is, als de beslissing van de rechter toegevoegde waarde heeft en de rechter geen stempelmachine is en als de rechter de gerechtvaardigde verwachtingen van de burger ook daadwerkelijk waarmaakt.'

Belemmeringen om ambities waar te maken

Hoewel rechters doordrongen zijn van hun maatschappelijke opgave, kunnen zij hier niet altijd invulling aan geven zoals zij dat zouden willen. Een belangrijke reden die zij daarvoor noemen is gebrek aan tijd. Het rooster is te vol, de werkdruk is te hoog, er zijn verkeerde financiële prikkels; het zijn allemaal variaties op het thema te hoog opgevoerde productiviteit. Men herkent wel dat de professionele standaarden daarin enige verbetering zouden kunnen brengen, maar ziet ook dat daarvoor nog verdere ontwikkeling van die standaarden noodzakelijk zal zijn. Zoals uit het Rapport visitatie gerechten 2014 blijkt, ontstaat gebrek aan tijd ook door grote programma’s, zoals de herziening van de gerechtelijke kaart en KEI. Digitalisering kan verlichting brengen, maar is geen panacee.

Naast gebrek aan tijd, ontbreekt het de rechter vaak ook aan moderne en innovatieve wetgeving die een meer op de behoefte van justitiabelen toegesneden procedure mogelijk maakt. Met de KEI-wetgeving worden aanzienlijke stappen gezet, maar de civiele procedure kan zeker nog eenvoudiger. In het familierecht of het burenrecht is het ‘loopgravenmodel’ of  ‘toernooimodel’ vaak niet de beste oplossing, maar de wet dwingt de rechter in dat keurslijf en de rechter mist de bevoegdheid tot innovatieve interventies.

Ook de (fysieke en virtuele) toegankelijkheid van de rechter is een ernstig probleem, in het bijzonder in het civiele recht. Tenzij men goed verzekerd is, of maximaal in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand, bestaat er een grote financiële hobbel. Vaak is bijstand van een advocaat verplicht en, als dat niet zo is, ervaart men de procedure toch als zodanig ingewikkeld dat bijstand onontbeerlijk is. Verder heeft de civiele procedure de naam lang te duren en weinig doorzichtig te zijn en bestaat er vaak grote onzekerheid over de uitkomst. Voor de gewone burger is de civiele rechter geen redelijk alternatief. Dat is zorgelijk.

Wat wil de Raad bereiken?

De Raad wil nadrukkelijk investeren in maatschappelijke effectiviteit. Daartoe zal in de  komende maanden in nauwe samenspraak met rechters, gerechtelijke ambtenaren en deskundigen voor vier thema’s worden verkend op welke manier de Rechtspraak effectiever kan zijn. Die terreinen zijn:

1. Toegang tot de rechter
   In dit thema wordt de uitwerking gezocht in de toegang tot de civiele rechter omdat juist in de civiele rechtspraak de toegankelijkheid van de rechter onder druk staat. Niet alle zaken waarin de civiele rechter duidelijk toegevoegde waarde heeft, komen bij de rechter. Verkend zal worden voor welk type zaken met name barrières worden ervaren en hoe deze kunnen worden geslecht. Daarnaast zal worden verkend welke rol online dispute resolution daarbij kan spelen. Met KEI is als het ware het raamwerk voor digitaal procederen ontwikkeld. Maar hoe vindt de zelf procederende burger dadelijk zelf z’n weg naar de rechtspraak en hoe belangrijk blijft de mondelinge behandeling ter zitting in het digitale tijdperk?
   
   
2. Rechtspraak en maatschappelijke problematiek
   In dit thema wordt de uitwerking gezocht in de rechter in relatie tot multiproblematiek (vaak gerelateerd aan schulden). Wat kan hier de toegevoegde waarde van de rechter zijn, zodat hij meer is dan weer een extra kostenpost aan gerechtelijke kosten?
   
   
3. Rechtspraak en achterliggende conflicten en belangen
   Hierbij gaat het om de vraag hoe de rechter meer kan zijn dan uitsluitend een beslisser in juridische geschillen. De uitwerking van het thema ligt hier voor de hand: de vechtscheiding. Hoe kan de rechter in dit soort zaken waar er altíjd sprake is van achterliggende belangen, verdere escalatie van conflicten voorkomen? Dit uiteraard vooral  met het oog op de kinderen voor wie vechtscheidingen zeer nadelige gevolgen kunnen inhouden.
   
   
4. Rechtspraak en verwachtingen
   Hier staat centraal hoe de verwachtingen van de rechtzoekenden beter kunnen worden ingelost. Dit thema zal concreet worden uitgewerkt in het toezicht in bewindzaken. De indruk bestaat dat juist ook op dat punt de verwachtingen van de burger veel groter zijn dan de rechter - op dit moment -  kan waarmaken.

Voor deze vier thema’s zal de Rechtspraak aangeven, wat voor maatschappelijk effectieve rechtspraak in die zaken nodig is, wat de noodzakelijke investeringen en wat de baten zijn. Daarbij gaat het niet alleen om financiële baten zoals bespaarde zorg- en verzuimkosten in een echtscheiding die door de juiste interventie geen vechtscheiding werd. Het gaat ook om immateriële baten in de vorm van vertrouwen in de rechtsstaat en een bevredigd rechtsgevoel.

Investeringen nodig

De Raad constateert dat de afgelopen jaren de politieke vraag domineerde of de Rechtspraak niet nog met een klein beetje minder toe kon. Of nog een klein beetje goedkoper kon werken. We moeten terug naar de vraag, hoe de rechter in staat kan worden gesteld zijn taak zo goed mogelijk ten dienste van de samenleving uit te voeren. Wil de samenleving daadwerkelijk beter door de Rechtspraak worden bediend, dan zijn daar ook investeringen voor nodig. De Raad zal daar bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer en de totstandkoming van een nieuwe regering, aandacht voor vragen.

Frits Bakker
Voorzitter Raad voor de rechtspraak

Afbeelding: de Rechtspraak