In een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kwam artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht aan bod in het kader van een besluit dat uiteenvalt in vijf afzonderlijke lasten onder dwangsom.1 De centrale kwestie: moet je per last (besluitonderdeel) checken of die wel reeds in bezwaar is aangevochten, voor de beantwoording van de vraag of je die last in beroep kan aanvechten? Of volstaat het dat je bezwaar hebt gemaakt, ongeacht tegen welke specifieke lasten waaruit het besluit bestaat? De Afdeling bestuursrechtspraak maakt duidelijk dat dit eerste het geval is. Tenminste, indien het echt gaat om afzonderlijke lasten in één besluit.
In de zaak wordt betoogd dat de Rechtbank Den Haag beroepsgronden heeft besproken terwijl dat niet had gemoeten. Deze beroepsgronden zouden gaan over onderdelen van het betreffende besluit, die de partij die in bezwaar en beroep is gegaan (Free Heart), niet heeft aangevochten in bezwaar. De Afdeling citeert eerst artikel 6:13 Awb en legt vervolgens uit of het betreffende handhavingsbesluit ‘uiteenvalt in vijf afzonderlijke lasten’, meer specifiek of het besluit ‘vijf van elkaar te onderscheiden zelfstandige lasten’ behelst. Dit is inderdaad het geval: ‘Aan elke last is een afzonderlijke overtreding ten grondslag gelegd, voor het beëindigen en beëindigd houden van die overtreding is een afzonderlijke begunstigingstermijn opgenomen en aan de voortzetting van de afzonderlijke overtreding is een eigen dwangsom verbonden.’ De vijf lasten ‘hebben betrekking op verschillende locaties op het perceel, kunnen onafhankelijk van elkaar worden nageleefd en leiden bij het niet naleven afzonderlijk van elkaar tot verbeurte van dwangsommen. Het college had er desgewenst voor kunnen kiezen om voor elk van deze lasten een afzonderlijk besluit te nemen.’2
Free Heart had in de bezwaarfase slechts bepaalde lasten aangevochten (namelijk een last over bebording en een last over de omvang van een terras). Het beroep van Free Heart zag echter ook op andere lasten (betreffende het geopend zijn van hekwerken en op een brug geplaatste voorwerpen). Welke conclusie verbindt de Afdeling hieraan? ‘Dat, zoals ter zitting naar voren is gekomen, bij het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 ook is gemotiveerd waarom deze onderdelen van de last in stand worden gelaten, betekent niet dat Free Heart artikel 6:13 van de Awb niet kan worden tegengeworpen. Het kan Free Heart redelijkerwijs verweten worden dat zij in bezwaar niet is opgekomen tegen het besluit van 17 juli 2017, voor zover zij daarbij ook is gelast de hekwerken tijdens de openingsuren open te houden en geen voorwerpen op de brug te plaatsen. Daarom had de rechtbank de gronden die hiertegen waren gericht, buiten beschouwing moeten laten.’3
Artikel 6:13 en onderdelen
Vanwaar de focus op de vraag of het besluit in kwestie uit verschillende onderdelen dan wel afzonderlijke lasten bestaat? Artikel 6:13 van de Awb luidt: ‘Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.’ Daarin wordt dus niet gerept van (afzonderlijke) besluitonderdelen of iets dergelijks…
Wat er kort gezegd wel staat: je kan niet bij de bestuursrechter alsnog de strijd aangaan, als je in de bestuurlijke voorfase het aanvechten van een besluit hebt laten zitten. Wel moet het de belanghebbende redelijkerwijs kunnen worden verweten. Dit gaat dus niet op indien een belanghebbende het eens was met een primair besluit (bijvoorbeeld een afgewezen omgevingsvergunning), maar niet met een daarvan afwijkende beslissing op bezwaar (bijvoorbeeld een na herroeping van de afwijzing alsnog verleende omgevingsvergunning).
Dit zegt allemaal nog niets over ‘onderdelen’. Toch is dit een belangrijk begrip als het om artikel 6:13 gaat. Uit de parlementaire geschiedenis volgt namelijk dat de hiervoor beschreven regel uit artikel 6:13, indien een besluit uit verschillende onderdelen bestaat, voor die afzonderlijke onderdelen wordt toegepast.4 Dit kan, eenvoudig weergegeven, bijvoorbeeld als volgt uitpakken bij een besluit dat uit drie onderdelen bestaat:
Maar welke besluiten bestaan uit verschillende onderdelen? Bekende voorbeelden zijn omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen.5 En in Tekst & Commentaar bij artikel 6:13 Awb wijst De Poorter op bijzondere bijstand: ‘Een aanvraag om bijzondere bijstand kan op verschillende categorieën uitgaven betrekking hebben. In het besluit omtrent de aanvraag worden dit besluitonderdelen of deelbesluiten.’
En hoe zit dit dan bij handhavingsbesluiten? Van Buuren, Jurgens en Michiels daarover: ‘Voor besluiten inzake bestuursdwang en dwangsom zal dit doorgaans geen belemmeringen opleveren omdat deze zich niet laten opdelen in meerdere besluitonderdelen.’6 Echter, bij bepaalde handhavingsbesluiten komt artikel 6:13 dus wel in beeld. De uitspraak die in deze blog centraal staat, gaat over zo’n besluit.
De uitspraak geeft duidelijke voorbeelden van concrete vragen aan de hand waarvan de rechter (en dus een belanghebbende of bestuursorgaan) kan nagaan of zo’n besluit uit verschillende onderdelen bestaat:
- Is aan elke last een afzonderlijke overtreding ten grondslag gelegd?
- Gelden afzonderlijke begunstigingstermijnen?
- Is aan de voortzetting van de afzonderlijke overtredingen een eigen dwangsom verbonden?
- Hebben zij betrekking op verschillende locaties?
- Kunnen zij onafhankelijk van elkaar worden nageleefd?
- Leiden zij bij niet-naleving afzonderlijk van elkaar tot verbeurte van dwangsommen?
- Had het bestuursorgaan ervoor kunnen kiezen om voor elk van de lasten een apart besluit te nemen?7
Rechtsbescherming
Wat ons betreft is het goed dat de ABRvS vrij uitvoerig ingaat op deze kwestie. In de jurisprudentie zijn ook aanzienlijk beknoptere overwegingen hieromtrent te vinden. Zie bijvoorbeeld in een uitspraak uit 2018: ‘De rechtbank stelt vast dat de zes lasten besluitonderdelen zijn in de zin van artikel 6:13 van de Awb die zelfstandig op rechtsgevolg zijn gericht. Alleen tegen die besluitonderdelen waartegen (tijdig) bezwaar is gemaakt, staat beroep bij de rechter open.’8
Tegelijkertijd lijkt het ons aan te bevelen dat een bestuursorgaan dat verschillende lasten in één besluit stopt, in de rechtsmiddelenverwijzing aangeeft dat artikel 6:13 in zo’n geval een beperkende werking heeft bij de bestuursrechter wanneer niet alle onderdelen/afzonderlijke lasten in bezwaar worden aangevochten. Een belanghebbende zou immers kunnen denken: ‘ik probeer het besluit eerst door succesvolle aanvechting van last A in bezwaar onderuit te krijgen, en last B komt dan eventueel later wel.’ Dat een gemiddelde niet-juridisch geschoolde belanghebbende zich bewust is van artikel 6:13 en de jurisprudentie erover, lijkt ons niet realistisch.
Vanuit het belang van een goede proceseconomie bezien, is er veel voor te zeggen om te verlangen dat een besluitonderdeel al in de bestuurlijke voorfase is aangevochten (niet-verwijtbaarheid daargelaten). Bezien vanuit behoorlijk bestuur, in het bijzonder het fair play-beginsel, is er wat ons betreft eveneens veel voor te zeggen om te verlangen dat in het primaire besluit de 6:13-consequentie van het samenpakken van afzonderlijke lasten in één besluit wordt gezet. Bij ingrijpende besluiten, zoals menig handhavingsbesluit, is dat onzes inziens al helemaal wenselijk.
E.M. (Eva) Buitenhek LLB is trainee openbare orde en veiligheid bij Haute Equipe Partners in Public
Mr. dr. C.B. (Coen) Modderman is senior adviseur bestuursrecht bij Haute Equipe Partners in Public en Thorbecke-fellow aan de Universiteit Leiden
Afbeelding: pixabay
Noten:
- ABRvS 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:289.
- R.o. 3, 3.1, 3.2.
- R.o. 3.3.
- Kamerstukken II 2004/05, 29421, 11, p. 3. Zie uitgebreider: A.T. Marseille, H.D. Tolsma e.a., Bestuursrecht 2. Rechtsbescherming tegen de overheid, Boom juridisch 2016, p. 257-258.
- Zie over omgevingsvergunningen: ABRvS 9 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2011:BP7155, AB 2011/130 m.nt. Blomberg en Grapperhaus, r.o. 2.4 en 2.5. Over bestemmingsplannen, zie: Marseille e.a. 2016, p. 260.
- P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, Kluwer 2014, par. 7.2.1.
- R.o. 3.2.
- Rb. Gelderland 15 augustus 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:3572, r.o. 2. Zie bijvoorbeeld ook: Rb. Zeeland-West-Brabant 15 juli 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:4959, r.o. 3.
