1. Het wetsvoorstel

Er wordt veel gemord over de voorgestelde Rijkswet Koninkrijksgeschillen. Collega Hoogers biedt in een recent artikel in dit blad¹ een fraai overzicht van de belangrijkste punten van kritiek en geeft een indringende analyse van het wetsvoorstel. Hieronder ga ik op een enkel punt wat verder in en doe een paar concrete suggesties voor verbetering van het voorstel. Wat Hoogers heeft geschreven zal ik niet herhalen, tenzij dat nodig is voor de duidelijkheid van het betoog.

Het voorstel van rijkswet heeft betrekking op geschillen tussen (de gevolmachtigde minister van) een land (of landen) van het Koninkrijk en de Rijksministerraad over voorgenomen beslissingen waarvoor het voortgezet ex artikel 12 Statuut volgens het betrokken land niet tot een bevredigende uitkomst heeft geleid; zie artikel 1 lid 1 van het voorstel. Maar het geschil mag geen betrekking hebben op beslissingen of voorgenomen beslissingen waarvoor al een bijzondere wijze van geschillenbeslechting bestaat (letter a aldaar), voorstellen van rijkswet of ontwerpen van AMvRijksbestuur (b) of een beslissing of voornemen daartoe die/dat op grond van een bijzondere regeling aan de Raad van State van het Koninkrijk of de Afdeling advisering daarvan moet worden voorgelegd (c); bovendien mag het geschil alleen betrekking hebben op de interpretatie van het bepaalde bij of krachtens het Statuut (aanhef van de bepaling).

Het geschil wordt door de Minister van BZK voorgelegd aan de Afdeling advisering. Die geeft echter, na een beknopte procedure, slechts een advies: de rijksministerraad beslist, en kan op ‘zwaarwegende gronden’ van het afdelingsadvies afwijken (artikel 2, 5 en 8). Vergelijkbaar met de regeling van het vroegere Kroonberoep dus.

2. Constitutionele bezwaren

Aan dit voorstel kleven mijns inziens verschillende constitutionele bezwaren.

Allereerst komt het erop het erop neer dat de rijksministerraad, waarin de ministers van het land Nederland de meerderheid hebben, en dus per saldo Nederland, beslist. Dat is niet te rijmen met het beginsel van gelijkwaardigheid van de landen dat blijkens de considerans aan het Statuut ten grondslag ligt. Gezien de verschillen in omvang van territoir en bevolking van de verschillende landen, is gelijkwaardigheid hier natuurlijk een relatief begrip. Maar wanneer men geschillen over de interpretatie van het basisdocument van het Koninkrijk, het Statuut, laat beslissen door een orgaan waarin de Nederlandse ministers het uiteindelijk voor het zeggen hebben, kan van juridische gelijkwaardigheid echt niet meer worden gesproken. Daar komt nog bij dat hier naar Caribisch gevoelen de eer van hun landen in het geding is: de voorgestelde rijkswet houdt de Caribische landen onder de Nederlandse duim. In Nederland moge men soms geneigd zijn wat smalend te doen over culturen waarin aantasting van de eer van een persoon of institutie heel gevoelig ligt – wie ook maar enige diplomatieke ervaring heeft, weet dat dit soort gevoeligheid een zaak is waarmee terdege rekening moet worden gehouden, dat het een alleszins legitieme factor betreft.

In de tweede plaats moge het zo zijn dat het Koninkrijk een fenomeen sui generis is, de opzet daarvan is voldoende vergelijkbaar met die van een federatie, een bondsstaat; daarin behoren vragen over de grenzen van de bevoegdheden van de hoogste organen van de samenstellende delen (in ons geval: de vier landen en het Koninkrijk) te worden beslecht door een onafhankelijke instantie. Dit impliceert dat het voorstel in elk geval twee gebreken kent: de geschilbeslissing wordt in verkeerde, want niet-onafhankelijke handen gelegd, en zaken waarbij nu net bij uitstek bevoegdheidsvragen kunnen rijzen, namelijk wetsvoorstellen en ontwerpen van AMvRijksbestuur, zijn buiten de geschillenregeling gehouden.

Het laatste punt is gemakkelijk op te lossen: schrappen van onderdeel b van het voorgestelde artikel 1 lid 1. Het eerste vergt wat meer woorden.

3. De beslissende instantie

Hiervoor heb ik geconcludeerd dat reeds op constitutionele gronden een onafhankelijke instantie nodig is voor de beslechting van de koninkrijksgeschillen waar het hier om gaat. Het zijn rechtsgeschillen (het betreft eventuele strijd met het Statuut of krachtens het Statuut vastgestelde bepalingen), dus ligt een rechterlijke instantie voor de hand. Verder lijkt het gewenst dat het gerecht voldoende kennis heeft van Caribische zaken, van Koninkrijksaangelegenheden zo men wil.

Zo’n instantie bestaat nog niet. De Afdeling advisering van de Raad heeft gesuggereerd, haar aan te wijzen als bevoegde rechter. Een zwak punt daarvan is echter dat die voor een belangrijk deel bestaat uit leden zonder rechterlijke ervaring; bovendien is ze wel erg omvangrijk voor een gerecht. Maar de Raad van State kent twee soorten lidmaten: ‘leden’ in wettelijke zin, en staatsraden. Van de echte ‘leden’ van de Raad zijn er verschillende tevens lid van de Afdeling bestuursrechtspraak. Deze personen hebben dus allemaal actuele rechterlijke ervaring, en tevens hebben zij ervaring met Caribische zaken. Waarom deze personen – de leden van de Raad die tevens lid zijn van de Afdeling bestuursrechtspraak – niet aangewezen als Kamer voor Koninkrijksgeschillen en die kamer belasten met de beslissing van deze geschillen? De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak maakt deel uit van het gezelschap, hij lijkt de aangewezene om de Kamer voor te zitten.

Mocht hiervoor worden gekozen, dan kan uit het rijtje van wettelijk uitgezonderde geschillen van artikel 1 lid 1 het onderdeel c (beslissingen die op grond van een bijzondere regeling aan de Raad van State van het Koninkrijk of diens Afdeling advisering moeten worden voorgelegd) ook nog worden geschrapt: van de gevreesde dubbele advisering is in mijn opzet geen sprake meer.

4. Uit de impasse komen!

Er móét een regeling komen voor de berechting van geschillen tussen een land en het Koninkrijk over geschillen betreffende de interpretatie, zegt artikel 12 Statuut. Daarvoor móét een onafhankelijke instantie worden gevonden – dat is een politieke, maar ook constitutionele eis. Het vorenstaande doet een suggestie (meer is niet bedoeld) om uit de nu heersende impasse te geraken. En dat laatste is dringend nodig.

Prof. mr. Willem Konijnenbelt is emeritus hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam en oud-staatsraad, en docent wetgevingsleer te Curaçao.Dit artikel is verschenen in NJB 2019/1202, afl. 21. 

Afbeelding: Shutterstock

1. Gerhard Hoogers, ‘De Rijkswet Koninkrijksgeschillen’, NJB 2019/637, afl. 12, p. 790 e.v.