1. Korte voorgeschiedenis bij de brief

De tweede lezing van het voorstel tot verandering van artikel 120 Grondwet (het ‘voorstel-Halsema’) heeft tijdens de zittingsperiodes van twee Tweede Kamers niet tot een afronding mogen komen.² Op 9 oktober 2018 verklaarde de Tweede Kamer het betreffende voorstel als vervallen, naar aanleiding van een voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State.³ Niettemin bestaan er nog steeds onduidelijkheden en vragen over de toepassing van de grondwetsherzieningsprocedure in de tweede lezing in de Tweede Kamer. Hoe lang is de behandeling van een voorstel in tweede lezing precies geoorloofd?

Een andere kwestie betreft de tweede lezing over het voorstel voor een correctief referendum. De partijen (PvdA, GroenLinks en D66) die in eerste lezing het voorstel aanhangig hadden gemaakt en verdedigd, trokken in tweede lezing hun handen van het correctief bindend referendum af. Deze partijen wilden het voorstel tot verandering niet in tweede lezing aanhangig maken. Hierop maakte het Tweede Kamerlid Van Raak (SP) het voorstel aanhangig.⁴ Het gevolg van deze gebeurtenissen was dat de tweede lezing vertraging opliep.

Het Kamerlid Bisschop (SGP) heeft om deze redenen in januari 2018 de minister gevraagd om een kritische beschouwing van de grondwetsherzieningsprocedure.⁵ Daarop heeft de minister toegezegd om de grondwetsherzieningsprocedure kritisch tegen het licht te houden.⁶ Met deze brief komt Ollongren haar belofte na.

2. Een nieuw lid 3

Het belangrijkste punt van de brief is de nieuwe redactie van lid 3 van artikel 137 Gw. De huidige grondwetsbepaling luidt:

‘Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, wordt de Tweede Kamer ontbonden.’
Ollongren stelt in haar brief de volgende bepaling voor:

‘De Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, overweegt in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid.’ ⁷

Deze nieuwe redactie heeft een aantal belangrijke implicaties. Ten eerste verdwijnt de eis van ontbinding van de Tweede Kamer. De regering hoeft geen ontbindingsbesluit te nemen in het kader van een grondwetsherziening. De redenering voor dit punt is overtuigend, omdat de ontbinding ‘an sich’ weinig toevoegt in de praktijk. Voldoende is dat er een eis in de procedure bestaat dat er verkiezingen voor de Tweede Kamer moeten plaatsvinden.⁸ Deze nieuwe constructie levert op dit punt overigens geen tijdswinst op voor de tweede lezing. Ten tweede is alleen de Tweede Kamer, die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet, gerechtigd het voorstel tot verandering te overwegen. Het bepaald lidwoord lijkt te suggereren dat alleen de betreffende Tweede Kamer de exclusieve bevoegdheid heeft om het voorstel in behandeling te nemen en daarover te stemmen. Ik plaats bij dit laatste punt enkele kanttekeningen.

Zoals gezegd gaat deze opzet uit van de gedachte dat de Tweede Kamer (die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet) de exclusieve bevoegdheid heeft om het voorstel te overwegen. Ollongren maakt de argumentatie voor haar keuze op dit punt niet expliciet. Er zijn ook argumenten om de verkiezingen en de rol van de Tweede Kamer in tweede lezing anders te benaderen.⁹ Het zou de minister sieren als zij haar keuze op dit punt preciezer motiveert.

Tevens slaat de brief een totaal andere weg in dan de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State. De Afdeling advisering gaf twee rechtvaardigende omstandigheden waaronder de behandeling van het voorstel gecontinueerd kan worden, voor het geval dat de Tweede Kamer (die na de bekendmaking van de verklaringswet is gekozen) de behandeling niet had weten af te ronden: a) bij een lange formatie en b) bij een snelle ontbinding van de Tweede Kamer.¹⁰ In 2002 was er sprake van een dergelijke snelle (politieke) ontbinding, waardoor de in mei 2002 gekozen Tweede Kamer maar een zittingsduur van acht maanden kende: het gaat hier om de kortste zittingstermijn van de Tweede Kamer ooit.¹¹ Ollongren geeft op dit punt aan dat acht maanden ruim voldoende zouden moeten zijn om een voorstel in zijn geheel te behandelen.¹² De Afdeling advisering rechtvaardigde juist met de situatie in 2002-2003 echter de continuering van de tweede lezing door een volgende Tweede Kamer. Uit de brief van Ollongren valt dus precies het tegenovergestelde af te leiden. Het is overigens zeer de vraag of de Tweede Kamer in een zo korte periode een wetsvoorstel adequaat kan afhandelen. Als er bijvoorbeeld sprake is van een algehele grondwetsherziening met meerdere voorstellen die in onderlinge samenhang besproken moeten worden, is een dergelijke termijn kort. Ollongren hanteert een te streng criterium.

De brief geeft ter overweging dat het voorstel van rechtswege vervalt, indien de Tweede Kamer (met de exclusieve bevoegdheid) niet tot een besluit komt over het voorstel. Ollongren pleit hier in feite voor een valbijl. Waarom voegt de minister niet meteen een zin toe aan lid 3 of lid 4 met de tekst dat het voorstel van rechtswege vervalt als de Tweede Kamer het voorstel niet overweegt binnen haar zittingstermijn? Dat zou meer helderheid verschaffen. Daarnaast speelt nog de vraag: hoe verhoudt de overwegingsplicht¹³ van het huidige lid 4 zich met een dergelijke valbijl? In mijn ogen is ook een aanpassing van lid 4 nodig om de inzet van de brief duidelijk te verankeren.

De minister meent met het bovenstaande plan te moeten expliciteren dat alleen de Tweede Kamer, die gekozen is na de bekendmaking van de verklaringswet, over het voorstel in tweede lezing bevoegd is te beslissen en niet een latere Tweede Kamer. Deze explicitering duidt er op dat het huidige artikel 137 Gw onduidelijk is en naar de letter een gecontinueerde behandeling toelaat. Wat betekent dit voor het inmiddels door de Tweede Kamer vervallen verklaarde voorstel over constitutionele toetsing (het voorstel-Halsema)? De Tweede Kamer heeft alleen maar een declaratoir oordeel gegeven over de status van het voorstel op basis van een op dat punt onduidelijke grondwetsbepaling.¹⁴ Bovendien verhoudt dit oordeel zich moeilijk met de veel duidelijkere overwegingsplicht die in artikel 137 lid 4 Gw is opgenomen.¹⁵ Er valt daarom iets te zeggen voor de stelling dat het voorstel-Halsema strikt genomen nog in procedure is.

3. Een rol voor de Voorzitter van de Tweede Kamer

Om de behandeling van het voorstel in tweede lezing te bespoedigen stelt Ollongren voor om de Voorzitter van de Tweede Kamer een rol te geven. Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer zou moeten gaan bepalen dat de Voorzitter een initiatiefvoorstel in tweede lezing ambtshalve aanhangig maakt. Dat lijkt me een adequate oplossing voor het probleem als er geen leden meer zijn die het voorstel aanhangig wensen te maken. Er is namelijk altijd een Voorzitter van de Tweede Kamer.¹⁶ Wat is het moment van deze ambtshalve aanhangigmaking? Deze kan meteen plaatsvinden op de dag van het aantreden van de nieuwe Tweede Kamer. Mijns inziens staat er niets aan in de weg dat deze aanhangigmaking door de Voorzitter van de Tweede Kamer (of door de initiatiefnemer) nog eerder zou kunnen plaatsvinden. De aanhangigmaking van een initiatiefvoorstel zou ook voorafgaand aan de verkiezingen kunnen plaatsvinden door de Voorzitter van de Tweede Kamer (of door de initiatiefnemer).¹⁷ Het voordeel is dan dat de Afdeling advisering van de Raad van State al kan starten met zijn adviestaak. Bij de eerste dag van samenkomst van de Tweede Kamer kan dan meteen gestart worden met de beraadslagingen over het voorstel in tweede lezing.

Kortmann heeft overigens eerder de interessante suggestie gedaan om de indiening in tweede lezing van rechtswege te laten plaatsvinden.¹⁸ Dat is een meer elegante oplossing, want daarmee is geen enkel lid van de Tweede Kamer verplicht om het voorstel aanhangig te maken, ook de Voorzitter van de Tweede Kamer niet.

4. Het passeren van de Afdeling advisering in tweede lezing

De brief doet verder de suggestie om het horen van de Afdeling advisering achterwege te laten, om zodoende meer tijd te geven voor een spoedige behandeling in tweede lezing. Een wijziging van de Wet op de Raad van State volstaat daartoe.¹⁹ De brief merkt echter zelf al op dat de adviezen in tweede lezing veelal blanco zijn. De tijdswinst lijkt mij daarom gering. Er zijn echter ook voorstellen die in eerste lezing hevig geamendeerd zijn. Advisering door de Afdeling advisering kan juist hier nog wél van betekenis zijn. Het is jammer dat deze kwaliteitscontrole gepasseerd kan worden, omdat de behandeling snel moet plaatsvinden. Uit het oogpunt van zorgvuldige grondwetgeving valt dit plan niet voor alle gevallen toe te juichen.

5. Slot

Het kabinet bespreekt de brief nog in de Tweede Kamer. Op de brief is zoals gezegd het nodige aan te merken. Het is te hopen dat deze brief wél aanzet tot een grondig debat. De grondwetsherzieningsprocedure is een essentieel staatsrechtelijk onderwerp, waar een dergelijk debat bij past.

Mr. drs. T.E.J.H. (Toni) van Gennip is docent en promovendus bij de vaksectie staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij schrijft een proefschrift over de grondwetsherzieningsprocedure.
Hij dankt zijn promotor, prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert, voor zijn opmerkingen bij een eerdere versie van dit artikel. Deze Opinie is ook verschenen in NJB 2019/1067. 

Afbeelding: Shutterstock

1. Kamerstukken II 2018/19, 31570, 35.
2. Zie voor een helder overzicht over deze gang van zaken: Kamerstukken II 2018/19, 31570, 35, p. 4-6.

3. Handelingen II 2018/19, 10, item 8, p. 1.

4. Kamerstukken II 2016/17, 34724, 1.

5. Handelingen II 2017/18, 40, item 12, p. 5.

6. Handelingen II 2017/18, 40, item 12, 

   p. 17.

7. Kamerstukken II 2018/19, 31570, 35, 

   p. 8.

8. Ibid., p. 8.

9. De verkiezingen hebben van oudsher ten doel dat een verandering ‘worde onderzocht en overwogen, door mannen die minder of niet gehecht zijn aan het vroegere, en die door verspreiding van nieuw licht niet anders dan tot bevordering van het goede kunnen medewerken.’, zie de MvT bij de grondwetsherziening van 1848: Handelingen van de regering en de Staten-Generaal 1847/48 (deel II), ’s-Gravenhage: Belinfante 1848/49, p. 394-395. In dit licht valt een exclusieve bevoegdheid van de na de bekendmaking van de verklaringswet gekozen Tweede Kamer (historisch bezien) niet af te leiden.

10. Kamerstukken II 2017/18, 32334, 11, p. 6.

11. Kamerstukken II 2018/19, 31570, 35, p. 10. Ollongren acht daarbij een kortere zittingstermijn nauwelijks voorstelbaar.

12. Kamerstukken II 2017/18, 32334, 11, p. 6.

13. Ook uit art. 137 lid 1 Gw valt een dergelijke overwegingsplicht af te leiden.

14. Handelingen II 2018/19, 10, item 8, 

    p. 1.

15. Zie eerder: T.E.J.H. van Gennip, ‘Het intrekken van het voorstel-Halsema is ongrondwettig’, NJB 2018/1952, afl. 37, 

    p. 2833.

16. Zie art. 4 lid 4 Reglement van Orde van de Tweede Kamer.

17. Halsema maakte haar initiatiefvoorstel ook aanhangig (d.d. 8 maart 2010) voorafgaand van de verkiezingen in mei 2010, zie Kamerstukken II 2009/10, 32334, 1-3.

18. C.A.J.M Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 24.

19. Kamerstukken II 2018/19, 31570, 35, p. 9.