Kan de EU democratisch functioneren zonder een Staat te zijn?

Het geschil tussen het Duitse Constitutionele Hof en het EU Hof van Justitie dat tijdens het hoogtepunt van de corona crisis tot uitbarsting kwam en dat door C.W.A. Timmermans in NJB 2020, nr 25, van een behartigenswaardig commentaar is voorzien, gaat dieper dan de omschrijving ervan als ‘le combat des juges’ doet vermoeden. Bezien vanuit het oogpunt van de Algemene Staatsleer draait het uiteindelijk om de vraag of de EU als een democratie kan functioneren zonder een staat te vormen. De Duitse rechter beantwoordt die vraag met een ondubbelzinning NEE, terwijl het EU Hof een volmondig JA laat klinken.  

Autonome democratie

Gegeven het feit dat de BondsRepubliek Duitsland al 70 jaar een voortrekkersrol bij het proces van Europese integratie vervult en de Duitse rechter al meer dan een halve eeuw Europees recht toepast, heeft de escalatie zich in relatief korte tijd voltrokken. Eerst kwam het EU HvJ in twee uitspraken van 19 december 2019 tot het oordeel van de EU over een ‘autonome democratie’ beschikt.1 Deze vaststelling ligt in het verlengde van het baanbrekende oordeel in de zaak Van Gend en Loos uit 1963, waarin het toenmalige Hof vaststelde dat de Europese Gemeenschappen een ‘autonome rechtsorde’ vormden.2 Deze zienswijze werd een jaar later bevestigd en uitgebreid in de uitspraak in de zaak Costa v E.N.E.L..3 Sindsdien geldt binnen de autonome rechtsorde van de EC/EU het tweeledige uitgangspunt dat het Europese recht in geval van conflict voorrang heeft boven nationale  regelingen en dat het oordeel van het EU Hof binnen die rechtsorde doorslaggevend is.

 

De ‘ultra vires’-  doctrine

Na de bekendmaking van het zogn ‘EZB-Urteil’ namen vooraanstaande leden van het BundesVerfassungsGericht de ongebruikelijke stap om de uitspraak in de pers toe te lichten. Zij kregen daarbij hulp van hun oud-collega Dieter Grimm die in de Frankfurter Allgemeine van 18 mei in herinnering riep dat de hoogste Duitse rechter van meet af aan bedenkingen heeft gehad bij de ‘machtsgreep’ van de Europese collega’s.4 Deze bedenkingen zijn tot uiting gekomen in drie uitspraken van het BVerfG die voor de beantwoording van de in deze blog opgeworpen vraag van belang zijn. In het ‘Maastricht-Urteil’ van 1993 omschreef het BverfG de EU met een neologisme als een ‘Staatenverbund’.5 Het feit dat de pas opgerichte Unie ook uit burgers bestond, werd in die omschrijving niet verdisconteerd, omdat die burgers niet ‘echt’ waren. Het ‘Lissabon-Urteil’ ging op de ingeslagen weg verder door vast te stellen dat het Europees Parlement geen ‘echt’ parlement is, maar slechts een aanvullende functie vervult.6 Deze redenering wordt in het EZB-Urteil van 5 mei 2020 afgerond met de stelling dat het EU Hof van Justitie geen ‘echt’ gerechtshof vormt, maar voor wat betreft het Duitse rechtsgebied middels de ‘ultra vires’-doctrine onder toezicht van de Duitse rechter staat. 

 

Namaak en surrogaat

De grondoorzaak voor de fundamenteel verschillende uitkomsten die de beide hoven op basis van dezelfde verdragsteksten bereiken, ligt in de vooronderstellingen die zij bij hun rechtsvinding hanteren. Het BVerfG heeft in het Lissabon-Urteil een helder inzicht in de eigen vooronderstellingen gegeven. Uit de gebezigde overwegingen vloeit voort  dat, zolang de EU geen op een Europees staatsvolk berustende Staat vormt, de Unie ook geen ‘echte’ burgers, geen volwaardig parlement en geen onafhankelijke rechter kan hebben. Het is in de ogen van de hoogste Duitse rechter derhalve a fortiori onmogelijk voor de EU om democratisch te functioneren. Het hoogst haalbare voor een internationale organisatie is in deze gedachtegang om met namaak burgers een surrogaat democratie te vormen.

 

Gedeelde soevereiniteit en duale democratie

Het denkpatroon van de Duitse rechter dat in de 19e eeuw tot bloei kwam en dat bekend staat als het Westfaalse stelsel van internationale betrekkingen, is gebaseerd op het beginsel van absolute soevereniteit. De Europese samenwerking die na de Tweede Wereldoorlog tot stand kwam, gaat juist uit van gedeelde soevereititeit. De lidstaten deelden de uitoefening van hun hoogste gezag om de doelstelling van nooit meer oorlog te realiseren. De praktijk van het delen van soevereiniteit is in de loop der jaren tot steeds meer terreinen uitgebreid én aangevuld met democratische controle op de uitoefening van de gedeelde soevereiniteit. Deze ontwikkeling ligt voor de hand omdat een ‘unie van democratische staten’ zelf ook democratisch bestuurd moet worden. Het Verdrag van Lissabon codificeert deze evolutie door de EU een stelsel van duale democratie te geven. De reactie van het BVerfG op deze ontwikkelingen is echter om ze uit naam van de theorie te ontkennen en weg te redeneren. De vraag die de Duitse rechter zich dan ook dient te stellen, luidt of het mogelijk dan wel wenselijk is om op basis van 19e eeuwse vooronderstellingen recht te doen aan vraagstukken van de 21e eeuw.    

 

  

Noot: Deze blog vormt een toespitsing van de studie: The case BundesVerfassungsGericht versus EU Court of Justice die de auteur tijdens de corona lockdown heeft geschreven. Het boekje kan gratis gedownload worden via www.wolfpublishers.eu/futureofeurope 

 

 

  1. Zaken Puppinck en Junqueras Vies, ECLI:EU:C:2019:1113 en ECLI:EU:C:2019:1115
  2. Zaak Van Gend en Loos, ECLI:EU:C:1963:1
  3. Zaak Costa v E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66
  4. Dieter Grimm, 'Jetzt war es so weit', Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18 mei 2020
  5. BundesVerfassungsGericht 89,155
  6. ECLI:DE:BverfG:2009:es20090630:2bve000208. Zie voor een belangwekkende analyse: K. Buitenweg, The European Parliaments’s Quest for Representative Autonomy, Den Haag 2016
Over de auteur(s)
Jaap Hoeksma
Rechtsfilosoof