De onafhankelijke Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) rapporteerde recent dat de Inlichtingendiensten (ID’en) van de Nationale politie onderzoek deden naar etnisch gedefinieerde ‘gemeenschappen’.1 Die veertien ID’en vervullen hun taken op basis van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 onder gezag van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD). De ID’en moeten niet worden verward met de Teams criminele inlichtingen (TCI) die hun werk doen onder gezag van het Openbaar Ministerie op grond van het Wetboek van Strafvordering. Ook de Teams openbare orde inlichtingen (TOOI) die werken onder gezag van de burgemeester en hun bevoegdheden baseren op artikel 3 Politiewet zijn iets anders,2 hoewel het onderscheid met de ID’en formeel pas is ontstaan in 2016 na de oprichting van de Nationale Politie.
De CTIVD benadrukt dat werkzaamheden van de ID’en uitsluitend worden verricht ten behoeve van de AIVD en niet ten behoeve van bijvoorbeeld het lokaal bestuur. Gesignaleerd wordt dat er ten onrechte meldingen van ID’en zijn opgenomen in de systemen van de AIVD, die uitsluitend de openbare orde betroffen. Dat past niet bij het wettelijk onderscheid tussen het werk voor de AIVD en het werk voor de burgemeester (ID resp. TOOI). Praktisch is dit toch moeizaam. Soms is inlichtingenonderzoek, om bijvoorbeeld rellen bij demonstraties te voorkomen alleen van belang op stedelijk niveau (TOOI), maar soms heeft het ook een nationale betekenis (ID). Iets dergelijks kan ook het geval zijn, als het gaat om iemand die ernstig radicaliseert en/of gevaarlijk verward is. De CTIVD onderkent dat, maar vindt dat het doel van opname in de AIVD-registers dan wel duidelijk moet worden gemaakt. Het lijkt me een wat bureaucratische oplossing, die voor de activist van Extinction Rebellion of van een anti-overheid gerichte ‘Defendgroep’ die door een agent wordt benaderd3 om als informant te fungeren niet zal uitmaken. Misschien is het wettelijk onderscheid te zeer gedacht vanuit het systeem van de overheid en te weinig vanuit de praktijk van de politiemensen en de leefwereld van de burgers.
Het werk van de ID’en wordt in het rapport onderscheiden in ‘inzetverzoeken’ op verzoek van de AIVD of de MIVD, de ‘scanfunctie’ die neerkomt op het signaleren van mogelijke dreigingen tegen de nationale veiligheid, en ‘regionaal onderzoek’ dat kan voortkomen uit meldingen uit de scan-functie of ‘op basis van hypotheses van normbeelden van de regionale situatie’. Medewerkers van de ID’en mogen bij de scanfunctie zoeken binnen de systemen van de politie, maar er worden ook (al dan niet heimelijk) gesprekscontacten aangegaan en open bronnen en applicaties van de AIVD geraadpleegd. Alleen bij ‘regionaal onderzoek’ dat slechts kan plaatsvinden in opdracht van de AIVD kunnen bijzondere bevoegdheden uit de WIVD 2017 zoals volgen en observeren worden gebruikt.
De ID’en werken dus voor de AIVD. Daarom moet hun invulling van normen als noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit (artikel 18 jo. 26 Wiv 2017) dezelfde zijn als die van die dienst. De AIVD hanteert met het oog op die normen diverse ‘onderzoekslatten’. Dat zijn richtlijnen aan de hand waarvan wordt bepaald of een persoon of organisatie in onderzoek moet worden genomen. Op basis daarvan wordt vervolgens een dreigingsinschatting en prioriteitsbepaling vastgesteld. Dat klinkt vaag, maar het is een concretisering van die algemene beginselen, die bij het ontbreken van een door de rechter toetsbaar begrip als ‘verdenking’ nog enige maatstaf oplevert. De CTIVD stelt vast dat er voor ID’en geen lat voor het uitvoeren van de scanfunctie jegens een persoon of organisatie bestaat, maar de AIVD meent dat de prioriteitstelling in haar jaarplanning als een zekere ‘lat’ fungeert. De CTIVD mist de verantwoording van het al dan niet halen van een onderzoekslat bij de beslissing om iemand te scannen en vindt dat de AIVD door uitsluitend te sturen op jaarplannen onvoldoende leiding heeft gegeven aan de ID’en.
Tegen die achtergrond is ook de ongemakkelijkste bevinding in het rapport te begrijpen. Het komt voor dat bij de scanfunctie wordt gekeken naar bepaalde ‘gemeenschappen’ – bevolkingsgroepen die bijvoorbeeld zijn gebaseerd op etniciteit, religieuze overtuiging of beroepsgroep. Dat klinkt al strijdig met het discriminatieverbod in artikel 19 lid 3 WIVD 2017. Maar soms is er – ook volgens de CTIVD – sprake van een dreigingsperspectief waarbij het noodzakelijk is een ‘normbeeld’ te bouwen van een gemeenschap. Die keuze is echter niet steeds voldoende onderbouwd. Zo is er onderzoek naar een ‘gemeenschap’ gestart op basis van signalen over één of enkele personen, of vond er onvoldoende afstemming plaats met de AIVD over de behoefte aan zo’n ‘gemeenschaps’-onderzoek door een ID. In een geheime bijlage bij het rapport worden drie volgens de CTIVD onrechtmatige onderzoeken naar gemeenschappen beschreven. Minister De Jonge is het wel eens met de kritiek, maar zegt ook dat het vergaren van kennis over de etnische achtergrond niet het doel was van het onderzoek naar aanleiding van het dreigingsbeeld, maar een onvermijdelijk gevolg ervan.4 Daarom valt dat onderzoek volgens hem binnen de kaders van de wet. Ik betwijfel de juistheid van die uitleg van artikel 19 WIVD. Dat bepaalt dat de verwerking van persoonsgegevens wegens iemands godsdienst, ras en dergelijke niet plaatsvindt, maar ik zou menen dat dat woordje ‘wegens’ ook gevallen omvat waarin een gemeenschap die door etniciteit wordt gedefinieerd wordt onderzocht, al is dat ‘wegens’ een nobel doel.
De AIVD vindt dat de ID’en met hun kennis uit de haarvaten van de samenleving belangrijk werk verrichten. Dat geloof ik meteen, zeker in een samenleving waarin polarisering gewelddadige vormen aanneemt. Inlichtingenwerk eist echter door de aard van het werk vertrouwen in de mensen die het uitvoeren, al zullen veel mensen met een kritische inslag dat erg veel gevraagd vinden. Het vertrouwen in het besef van de ID’en van hun bijzondere rechtsstatelijke positie heeft door dit rapport schade opgelopen.
Dit Vooraf is verschenen in NJB 2024/375, afl. 7
Afbeelding: Pixabay
Voetnoten
1 Toezichtsrapport nr. 76, 6 februari 2024, ctivd.nl/documenten/rapporten/2024/02/06/index.
2 Daarover Petra van Kampen, ‘Hengelen’, NJB 2024/253, afl. 5, (Vooraf).
3 burojansen.nl/acitvist/goede-burger-met-burgerzin-en-xr-activist-intimiderend-benadert/.
4 Kamerstukken II 2023/24, 29924, nr. 257.
