In dit onderzoek beziet Melanie van Zanten welke verdere stappen de Nederlandse bestuursrechter kan zetten bij het indirect toetsen van algemeen verbindende voorschriften, niet zijnde formele wetgeving, aan nationale algemene rechtsbeginselen. Met ‘indirect toetsen’ wordt bedoeld dat de bestuursrechter de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift beoordeelt in het kader van de beroepsprocedure tegen een besluit dat ter uitvoering of handhaving van het voorschrift is genomen. Dit ter onderscheiding van de directe toetsing van een algemeen verbindend voorschrift in een tegen dat voorschrift gericht vernietigingsberoep bij de bestuursrechter.
Het onderzoek is verricht tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in de rechtspraak van de Nederlandse bestuursrechter op het gebied van het indirect toetsen van algemeen verbindende voorschriften aan in het bijzonder het nationale evenredigheidsbeginsel.
Evenredigheidstoetsing neemt in het onderzoek dan ook een sleutelpositie in, maar er is uitdrukkelijk ook aandacht besteed aan de rechterlijke toetsing aan het motiveringsbeginsel en het formele zorgvuldigheidsbeginsel. Het onderzoek is gestructureerd rond vijf thema’s: de inhoud en structuur van de drietrapsevenredigheidstoets op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid, de toetsingsintensiteit, de wijze van evenredigheidstoetsing (toetsingsmodaliteiten), de consequenties van een ‘succesvolle’ indirecte toets aan algemene rechtsbeginselen (onverbindend verklaren/buiten toepassing laten) en de verhouding tussen directe en indirecte toetsing door de bestuursrechter. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, is onder meer vergelijkend onderzoek verricht naar het recht van de EU, het EVRM en van Duitsland en Frankrijk. Van Zanten concludeert dat de Nederlandse bestuursrechters een koers zijn ingeslagen die op zich positief te waarderen is vanuit een rechtsbeschermingsperspectief. Deze koers brengt tot uitdrukking dat de bestuursrechters hun indirecte toets niet meer (uitsluitend) laten dicteren door de eis van machtenscheiding in combinatie met het democratieprincipe, maar ook en vooral vanuit hun eigen uit de rechtsstaat voortvloeiende taak om effectieve rechtsbescherming te bieden.
Een andere conclusie is dat er nog verdere stappen te zetten zijn. Ten eerste zou de bestuursrechter meer werk moeten maken van de beoordeling of een algemeen verbindend voorschrift ten algemene in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Dit kan door meer gebruik te maken van een semi-procedurele evenredigheidstoets. Dat is een evenredigheidstoets in het kader waarvan ook de beoordeling van zorgvuldigheids- en motiveringsaspecten relevant is. Deze semi-procedurele evenredigheidstoets is geïnspireerd door de wijze waarop evenredigheidstoetsing plaatsvindt in het Unierecht, het EVRM-systeem en in Duitsland. Ten tweede zou de Nederlandse bestuursrechter vaker moeten kiezen voor het uitspreken van een generieker, negatief evenredigheidsoordeel over algemeen verbindende voorschriften als daar aanleiding voor is. Dat wil zeggen: als duidelijk is dat het voorschrift ten algemene of voor een specifieke groep onevenredig is, dan zou de bestuursrechter dat voorschrift (partieel) onverbindend moeten verklaren. In dit soort gevallen zou de bestuursrechter zich niet moeten verschuilen achter een evenredigheidstoets en bijpassende consequenties die zijn toegespitst op het specifieke, voorliggende geval.
Van Zanten verdedigt haar proefschrit op vrijdag 17 mei om 14.15 aan de Universiteit Utrecht. Promotor: prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven, Copromotor: dr. S.W. Haket.
Melanie van Zanten
Indirecte toetsing door de bestuursrechter van algemeen verbindende voorschriften aan evenredigheid
Boom juridisch 2024, 641 p., € 70
ISBN 978 94 6212 928 3