Vrijwel alle landelijke media hebben de afgelopen dagen en weken melding gedaan van scholen voor voortgezet onderwijs die zich in verband met de toelating van leerlingen niet gebonden (willen) achten aan het van basisscholen afkomstige en sinds 1 augustus 2014 verplicht voorgeschreven schooladvies.¹ Staatssecretaris Dekker van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCenW) heeft met het oog hierop de Tweede Kamer bij brief d.d. 11 februari 2015² bericht dat scholen voor voortgezet onderwijs de toelating van leerlingen op een bepaald onderwijsniveau (vmbo, havo of vwo) ‘uitsluitend’ mogen baseren op het schooladvies van de basisschool. Volgens de staatssecretaris is het schooladvies ‘leidend’ voor de toelating van een leerling op een bepaald onderwijsniveau. In het verlengde hiervan schrijft de Inspectie van het Onderwijs inmiddels middelbare scholen aan met de mededeling dat het schooladvies van de basisschool ‘bindend’ is voor de toelating tot het voortgezet onderwijs. Gelet op het feit dat er dit jaar zo’n 190 000 leerlingen de overstap zullen maken naar het voortgezet onderwijs is de vraag gerechtvaardigd of het schooladvies van de basisschool voor zowel leerling als middelbare school inderdaad zo bindend is als de staatssecretaris en de Onderwijsinspectie verkondigen. Afgaande op de letterlijke wettekst, de systematiek van de wet en parlementaire geschiedenis kunnen daar op z’n minst serieuze vraagtekens bij worden geplaatst.

Hoe staat het in de wet?

Vanaf 1 augustus 2014 bepaalt artikel 9b van de Wet op het primair onderwijs (WPO) dat leerlingen in het achtste schooljaar (groep 8) in een volledige week tussen 15 april en 15 mei een centrale eindtoets afleggen. Eveneens vanaf 1 augustus jl. bepaalt artikel 42 van de WPO onder meer dat: a. de centrale eindtoets dient als tweede objectieve gegeven om onderadvisering vanuit het primaire onderwijs te voorkomen, en b. voor leerlingen uit groep 8 voor 1 maart een schooladvies wordt vastgesteld omtrent het volgen van aansluitend voortgezet onderwijs, en c. indien de leerling blijkens de uitslag van de centrale eindtoets beschikt over meer kennis en vaardigheden dan die waarop het schooladvies berust, het bevoegd gezag van de basisschool het schooladvies dient te heroverwegen.

In artikel 27 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) is vervolgens geregeld dat de toelating van een leerling op een school voor voortgezet onderwijs ‘wordt gebaseerd op het schooladvies’ van de basisschool. In het Inrichtingsbesluit WVO (IWVO), dat onder de WVO hangt, is bepaald dat het bevoegd gezag van een school voor voortgezet onderwijs zijn beslissing over de toelating ‘baseert’ op het schooladvies van de basisschool.

Uit deze opsomming van wettelijke bepalingen volgt dat nergens in de wet letterlijk staat dat het schooladvies van de basisschool ‘bindend’ is voor zowel leerling, diens ouders als de middelbare school. In de wet staat ook niet dat middelbare scholen hun beslissing omtrent toelating ‘uitsluitend’ mogen baseren op het schooladvies en/of dat dit advies ‘leidend’ is. Desondanks interpreteren de staatssecretaris en de Onderwijsinspectie de wet wel als zodanig. Maar doen zij dit terecht? Wat betekent eigenlijk dat de beslissing omtrent toelating moet worden ‘gebaseerd’ op het schooladvies? Welke aanwijzingen omtrent de verhouding tussen het schooladvies en de centrale eindtoets volgen er uit de wet zelf? En wat is eigenlijk de bedoeling geweest van de wetgever bij de introductie van de centrale eindtoets en het schooladvies?

Wat betekent ‘baseren op’ het schooladvies?

Een eenduidig antwoord op de vraag wat zowel de WVO als het IWVO verstaan onder de term ‘baseren op’ lijkt niet mogelijk, althans dat volgt in ieder geval niet expliciet uit deze twee wetten zelf. In het normale spraakgebruik betekent ‘baseren op’: doen steunen op en/of berusten op. Dat betekent mijns inziens dat een beslissing van een middelbare school omtrent de toelating van een leerling in ieder geval zal moeten berusten op c.q. moet steunen op het schooladvies van de basisschool, maar dat er desondanks ruimte is – mits deugdelijk gemotiveerd – om in afwijking van het schooladvies te beslissen. In ieder geval volgt niet uit de door mij geraadpleegde woordenboeken dat onder ‘baseren op’ moet worden verstaan dat een (door een middelbare school te nemen) toelatingsbesluit moet overeenstemmen met een eerder gegeven advies (van een basisschool).

Valt uit de systematiek van de wet af te leiden wat onder ‘baseren op’ moet worden verstaan?

De centrale eindtoets is, zoals gezegd, verankerd in de WPO en is nader uitgewerkt in het Toetsbesluit PO.³ In artikel 4 van het Toetsbesluit PO staat dat een eindtoets onder meer voldoet aan de volgende kenmerken: a. het resultaat dat een leerling behaalt, leidt tot een eenduidig advies omtrent het te volgen vervolgonderwijs, en b. de eindtoets is inhoudelijk valide, betrouwbaar en heeft een deugdelijke normering. Uit deze wettelijke verankering volgt in ieder geval dat in de wet een prominente rol is toebedeeld aan de centrale eindtoets. Deze is immers volgens de regering, die het Toetsbesluit PO heeft vastgesteld, valide, betrouwbaar en bevat een deugdelijke normering.

Gelet op het voorgaande is het niet vreemd dat in artikel 42 van de WPO is bepaald dat de centrale eindtoets dient als tweede objectieve gegeven om onderadvisering vanuit het primair onderwijs te voorkomen. De aanduiding tweede objectieve gegeven kan aldus worden opgevat dat alleen het schooladvies (de inschatting van de leraar) en de centrale eindtoets als objectieve gegevens worden beschouwd die ten grondslag kunnen liggen aan een beslissing tot toelating door een middelbare school. Deze laatste beslissing mag niet (meer) afhankelijk zijn van andere indicatoren zoals aanvullende IQ-testen en de uitslagen van de doorgaans in groep 7 af te nemen entreetoets.

De formele wetgever stelt in artikel 42 van de WPO nadrukkelijk het belang van het ‘voorkomen’ van onderadvisering voorop: ‘De centrale eindtoets of andere eindtoets dient als tweede objectieve gegeven om onderadvisering vanuit het primair onderwijs te voorkomen.’ Deze bepaling kan aldus worden geïnterpreteerd dat onderadvisering niet is toegestaan c.q. in ieder geval moet worden vermeden. Veel anders valt deze wettekst namelijk niet uit te leggen. Hiervan uitgaande, ligt het niet voor de hand dat het schooladvies bindend is voor de middelbare school. Immers, een bindend schooladvies dat lager uitvalt dan de daaropvolgende centrale eindtoets heeft dan precies datgene tot gevolg wat de wetgever in artikel 42 lid 1 WPO juist heeft willen voorkomen: onderadvisering vanuit de basisschool.

Last but not least bevat het IWVO in artikel 3 lid 4 een afwijkingsmogelijkheid van de hoofdregel dat de middelbare school de beslissing tot toelating moet baseren op het schooladvies: in het geval waarin toepassing van deze hoofdregel niet mogelijk is (volgens de middelbare school), kan de Onderwijsinspectie door de middelbare school worden verzocht om van de hoofdregel te mogen afwijken. Dit lid 4 staat al sinds de inwerkingtreding van het IWVO in het besluit. Volgens de toelichting op deze bepaling⁴ moet bij deze afwijkingsmogelijkheid vooral worden gedacht aan gevallen van leerlingen die in het buitenland onderwijs hebben genoten, in verband waarmee het bevoegd gezag niet zou kunnen voldoen aan de vereisten, neergelegd in lid 1 en 2. Deze toelichting sluit mijns inziens niet uit dat afwijking ook aan de orde kan zijn in het geval de middelbare school bijvoorbeeld van mening is dat het schooladvies in kwestie zo ondeugdelijk is dat de beslissing over toelating niet op dat advies kan worden gebaseerd. Alsdan zou het bevoegd gezag van de middelbare school de Onderwijsinspectie om toestemming kunnen verzoeken om af te mogen wijken van de in artikel 3 lid 2 van het IWVO neergelegde hoofdregel.

Mij is niet gebleken dat uit de wetssystematiek volgt dat onder ‘baseren op’ moet worden verstaan dat het schooladvies bindend is.

Wat is de bedoeling geweest van de wetgever?

In gevallen waarin de wettekst niet direct duidelijkheid verschaft, kan de rechter de wetshistorie er op naslaan. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uit het vergaderjaar 2011/12 schrijft de Minister van OCenW dat de centrale eindtoets tevens het karakter krijgt van ‘een begintoets voor het voortgezet onderwijs’.⁵ Even verder staat in de memorie van toelichting dat de gegevens uit de centrale eindtoets door alle basisscholen worden gebruikt als het tweede objectieve gegeven ‘naast het schooladvies’. Het woord ‘naast’ duidt er op dat de centrale eindtoets en het schooladvies in ieder geval bij aanvang van het wetgevingsproces volgens de regering van gelijke rang waren. Dat de regering tevens van mening is dat het gewicht van het advies van het schooladvies ten opzichte van de centrale eindtoets moet worden vergroot, betekent echter nog niet dat het schooladvies als bindend moet worden beschouwd.

In een brief d.d. 13 maart 2013 schrijft de Staats-secretaris van OCenW aan de Tweede Kamer: ‘De centrale eindtoets vormt samen met het schooladvies de beste voorspeller voor een goede plaatsing van leerlingen in het voortgezet onderwijs’. Dit duidt er niet op dat het schooladvies van hogere orde zou zijn dan de centrale eindtoets, laat staan dat het schooladvies bindend is voor middelbare scholen.

In een motie van de Kamerleden Ypma en Van Meenen⁶ is de regering verzocht om het IWVO zo aan te passen dat ‘het schooladvies en niet de eindtoets leidend wordt voor het toelaten van leerlingen in het voortgezet onderwijs’, maar ook dat ‘de eindtoets een objectieve second opinion naast het schooladvies is’. De uitwerking hiervan is opgenomen in de Nota van Toelichting behorende bij het Toetsbesluit PO.⁷ Wat in deze Nota van Toelichting opvalt, is dat er nergens staat dat de beslissing omtrent toelating uitsluitend mag worden gebaseerd op het schooladvies dan wel dat het schooladvies bindend is voor de middelbare school. Wat er wel staat, is dat met de wetswijzigingen ‘het leidende karakter van het schooladvies tot uitdrukking wordt gebracht’. Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal definieert het begrip ‘leidend’ als volgt: ‘als leidraad strekkend, waarnaar men zich richt’. Dat iets leidend is, wil mijns inziens nog niet zeggen dat afwijking daarvan in het geheel niet mogelijk is.

Wellicht staat de bedoeling van de wetgever correct verwoord in par. 2.4 van de Nota van Toelichting: ‘In de toekomst kan het dus niet meer zo zijn dat VO-scholen leerlingen uitsluitend op basis van een eindtoetsresultaat wel of niet toelaten’. Zou dat niet de daadwerkelijke bedoeling van de wetgever zijn geweest bij de introductie van de verplichte centrale eindtoets en het daaraan voorafgaande schooladvies? Met andere woorden: volgt uit de Nota van Toelichting juist niet dat middelbare scholen leerlingen niet meer mogen weigeren indien een dergelijke weigering louter is gebaseerd op de eindtoets c.q. cito-score? Dat strookt in ieder geval wel met het uitgangspunt van de regering dat het gewicht van het schooladvies ten opzichte van de centrale eindtoets moet worden vergroot.

Achteraf aangeven wat met de centrale eindtoets en het schooladvies is bedoeld

Het Ministerie van OCenW, de PO-Raad en de VO-Raad (de belangenbehartigers van het primair en voortgezet onderwijs) hebben het er momenteel maar druk mee om achteraf aan te geven wat de wetswijzigingen inhouden. Zo hebben de PO-Raad en VO-Raad een speciale website gelanceerd: www.nieuweregelgevingovergangpo-vo.nl. Op de site is onder andere het document ‘Toelating tot het voorgezet onderwijs’ te vinden waarin de centrale eindtoets en het schooladvies worden toegelicht. In dit document geven de PO-Raad en VO-Raad aan wat zij verstaan onder het leidende karakter van het schooladvies: ‘Omdat het schooladvies meer gewicht heeft gekregen (leidend is), wordt het nog belangrijker dan voorheen dat dit advies goed is gefundeerd’. Dat het schooladvies meer gewicht heeft gekregen – hetgeen zonder meer het geval is – hoeft echter nog niet te betekenen dat het schooladvies door middelbare scholen bindend moet worden geacht.

De PO-Raad en VO-Raad geven in voornoemd document ook aan dat de basisschool het schooladvies moet heroverwegen in het geval de eindtoets hoger uitvalt en dat deze heroverweging ertoe kan leiden dat het schooladvies naar boven wordt bijgesteld. Dit komt overeen met hetgeen in artikel 42 WPO staat. De PO-Raad en VO-Raad laten evenwel na om te vermelden dat het ook maar zo kan zijn dat het schooladvies ondanks de hogere score in de eindtoets ongewijzigd blijft. Dit geeft te denken over hoe de PO-raad en VO-Raad tegen de materie aankijken; het lijkt wel alsof zij er van uitgaan dat een hogere score in de eindtoets automatisch een hoger schooladvies tot gevolg heeft. Het maakt het er allemaal niet duidelijker op voor de betrokken leerlingen, hun ouders, de basisscholen, de middelbare scholen, de Onderwijsinspectie en het Ministerie van OCenW.

Conclusie

Nu 1. de wet zelf slechts spreekt over ‘baseren op’ en zich niet uitlaat in termen van ‘bindend’, ‘leidend’ of ‘uitsluitend’, en 2. een grammaticale benadering ook niet duidt op een bindende kracht voor het schooladvies, en 3. in de WPO uitdrukkelijk is aangegeven dat onderadvisering dient te worden voorkomen en dat daarvoor de centrale eindtoets als tweede objectieve gegeven dient, en 4. uit de parlementaire geschiedenis niet onomstotelijk lijkt te volgen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om het schooladvies te laten prevaleren boven de centrale eindtoets, kan bepaald niet worden uitgesloten dat het schooladvies van de basisschool toch niet bindend blijkt te zijn voor de middelbare school.

Er zal hierover echter snel duidelijkheid moeten komen. Voor 1 maart 2015 zijn namelijk zo’n 190 000 schooladviezen vastgesteld⁸ en de centrale eindtoetsen zullen voor 15 mei a.s. moeten worden afgenomen.⁹ Voorts zullen uiterlijk medio augustus 2015 de middelbare scholen voor die 190 000 leerlingen toelatingsbeslissingen moeten nemen.¹⁰

In dit geheel van beslismomenten kunnen verschillende geschillen ontstaan, te weten: tussen basisschool en leerling/ouder(s) voor wat betreft het schooladvies en tussen leerling/ouder(s) en middelbare school voor wat betreft de beslissing omtrent toelating tot de middelbare school. Denkbaar is zelfs dat basisscholen het niet eens zullen zijn met beslissingen van middelbare scholen, dat middelbare scholen het niet eens zullen zijn met schooladviezen van basisscholen, dat het Ministerie van OCenW en de Onderwijsinspectie het niet eens zullen zijn met toelatingsbeslissingen van middelbare scholen (resulterend in inhouding van de bekostiging op grond van artikel 104 WVO) en dat middelbare scholen bezwaar maken tegen de weigering van de Onderwijsinspectie¹¹ om afwijking van de hoofdregel toe te staan.

Deze potentiële geschillen kunnen en zullen allemaal aan de (kort geding) rechter worden voorgelegd en alsdan zal blijken of het nieuwe schooladvies wel of niet bindend is voor middelbare scholen. Kortom: wordt vervolgd!

Mr. R.Th.J. van ’t Zelfde is lid van de Branchegroep Onderwijs van Rassers Advocaten te Breda.

Dit artikel is ook gepubliceerd in NJB 2015/593, afl. 12, p. 748 e.v.

Afbeelding: © Pressmaster / Shutterstock

1. Zie Stb. 2014, 13.
2. Zie Kamerstukken II 2014/15, 31289, 216.
3. Zie Stb. 2014, 209.
4. Zie Stb. 1993, 207, p. 27.
5. Zie Kamerstukken II 2011/2012, 33157 3, p. 2.
6. Zie Kamerstukken II 33157, 36, 48.
7. Zie Stb. 2014, 209.
8. Zie art. 42 lid 2WPO.
9. Zie art. 9b lid 8 WPO.
10. Zie art. 27 lid 2e WVO.
11. Zie art. 3 lid 4 Inrichtingsbesluit WVO.