Het paard achter de wagen

De IND betaalde in 2018 € 1,5 miljoen aan dwangsommen wegens niet binnen zes maanden beslissen op asielaanvragen; in 2019 € 6,6 miljoen. De door de bestuursrechter opgelegde dwangsom wegens niet-tijdig beslissen (art. 8:55d(2) Awb) beloopt € 15.000 per geval
(€ 100 per dag met een maximum van € 15.000; het lukt kennelijk ook binnen 150 dagen na overschrijding niet).

Tel daarbij de voorafgaande automatische dwangsomverbeuring na ingebrekestelling (€ 1.442 per geval; zie art. 4:17 Awb) en we komen op € 16.442 per geval. Dat is 92 zaken in 2018 en 400 zaken in 2019. Dat valt nog mee op 30.380 asielaanvragen in 2018 en 29.435 in 2019. De aanvragen 2018 gerelateerd aan de verbeurde dwangsommen in 2019 levert een percentage van ‘slechts’ 1,31%. Maar de dwangsomverplichting loopt momenteel op met € 1 miljoen per week en voor heel 2020 wordt tussen de € 70 en € 100 miljoen voorzien. Dat is 4.250 à 6.100 zaken, dus – uitgaande van 30.000 aanvragen – 14% à 20% van de zaken; een vervijftienvoudiging ten opzichte van 2019. En meer dan de helft van de 13.000 lopende procedures is kennelijk al over de termijn heen (circa 7.000 zaken: ruim 23% van de aanvragen), dus het wordt nog erger. Bij dergelijke bedragen ligt aanzuigende werking op de loer en daarmee het risico van een industrie en een verdienmodel, ook voor mensensmokkelaars en kansloze asieltoeristen die het voor de echte vluchtelingen bederven, zoals bijvoorbeeld de anders onverklaarbare duizenden Moldaviërs die onlangs opeens op de stoep stonden.

De IND-website zegt dat het komt door ‘(…) personeelstekort (….). De belangrijkste oorzaak hiervan is een vroegtijdige uitstroom van personeel in 2017.’ Bedoeld is dat de politiek de IND tot voor kort per asielaanvraag financierde. Na de drastische daling door de bezwering van de vluchtelingencrisis van 2015/2016 met de Turkijedeal werden honderden medewerkers ontslagen en asielzoekerscentra gesloten. Maar daarna steeg het aantal aanvragen weer. Sinds zeer kort wordt de IND structureel gefinancierd, maar het incidentenmanagement heeft ertoe geleid dat bijna al het nodige ontbreekt: continuïteit, adequate automatisering, goede managementinformatie en geoefend personeel. Met langs elkaar heen werkende projecten en projectjes wordt thans improviserend gedweild met de kraan open.

Vier maatregelen liggen voor de hand: (i) verlenging van de beslistermijn tot de problemen opgelost zijn, en/of (ii) uitsluiting of verlaging van de dwangsom in IND-zaken (net zoals in WOB-zaken), en/of (iii) verrekening van de dwangsom met het ‘leefgeld’ (€ 59 per week; dus € 3.068 per jaar) van de asielzoeker, en/of (iv) verrekening van de dwangsom met een eigen bijdrage voor de opvangkosten (die nu al verschuldigd is door asielzoekers met betaald werk die boven een vermogensgrens komen van € 6.225 voor alleenstaanden en € 12.450 voor een gezin). Maar dat kan misschien alleen voor nieuwe gevallen, want overheidsingrijpen in lopende rechterlijke procedures tegen een verliezende overheid schuurt met het eigendomsrecht (EHRM Pressos Compania Naveira a.o. v. Belgium, BNB 1996/123).

Budgettair het effectiefst is afschaffing van de dwangsom, maar dat lijkt op de oplossing die sommige politici propageerden voor de verboden overschrijding van de stikstofgrenzen in de Natura 2000 gebieden: schaf die gebieden gewoon af, of maak ze kleiner: probleem opgelost. Maar zoals de onrechtmatigverklaring van de PAS-regeling juist aantoonde hoezeer de vereiste stikstofmaatregelen werden ontweken/vooruitgeschoven, zo kan men zeggen dat het steil oplopende bedrag aan IND-dwangsommen juist aantoont hoe noodzakelijk een dwangsom is. Daar staat echter tegenover dat meer dwangsommen in de huidige IND-situatie juist niet lijken bij te dragen aan de oplossing, maar eerder aan het probleem. Als € 70 miljoen ten laste van de IND komt, heeft hij daardoor niet de dringend benodigde middelen voor de beoogde prestatieverbetering: we pakken dan de dweil af terwijl de kraan open blijft staan. Als € 70 miljoen ten laste komt van de algemene middelen, wordt de IND niet financieel geprikkeld tot prestatieverbetering.

Maar hebben dwangsommen momenteel wel enige prestatieverbeterende zin? Als een gemiddelde IND-werknemer € 70.000 werkgeverslasten kost, staat een jaarlijks dwangsombedrag ad € 70 miljoen gelijk aan 1.000 werk-nemers. Dat zijn er veel meer dan nodig, zij het dat ze eerst geworven en opgeleid moeten worden en dat dat nog wel een jaar duurt. Het is bizar om in dat jaar het
probleem (waaronder legale en illegale verdienmodellen) met 70 mio gemeenschapsgeld te subsidiëren in plaats van daarmee de oplossing (werving, opleiding en management) te financieren. Een dwangsom is contraproductief en onevenredig als het doel ervan (tijdelijk) niet bereikt kan worden. Daarom bepaalt art. 5:34 Awb dat als – andersom – de overheid een last onder dwangsom oplegt en blijkt dat het blijvend of tijdelijk onmogelijk is om eraan te voldoen, de last kan worden opgeheven of opgeschort, of de dwangsom wordt verminderd. Kan de bestuursrechter dat niet ook – tijdelijk – doen bij de IND, met analoge toepassing van art. 611d Rv, zolang evident is dat nog meer dwangsommen niet kunnen bijdragen aan het doel dat zij zouden moeten dienen, maar het paard juist achter de wagen spannen? Niemand kan gedwongen worden tot het onmogelijke.

Een andere mogelijkheid, die wel weer wetswijziging vereist, is dat de dwangsom niet naar de asielzoeker gaat, of hoogstens deels als hoger leefgeld, bijvoorbeeld € 100 in plaats van € 59 per week, maar naar een fonds tot bekostiging van inburgering, opleiding en huisvesting voor echte vluchtelingen, zodat asieltoerisme en verdienmodellen worden vermeden, met name kansloze asielzoekers aan wie mensensmokkelaars gratis huisvesting, medische zorg, een uitkering en een welkomstdwangsom voorspiegelen.

Hoe dan ook moet er iets gebeuren, nu Turkije de grenzen weer heeft opengezet en Griekenland de gevolgen van die politieke chantage niet in zijn eentje voor de EU kan dragen.

 

Dit Vooraf wordt gepubliceerd in NJB 2020/641, afl. 10

Over de auteur(s)
Peter Wattel
A-G bij de Hoge Raad en hoogleraar Europees belastingrecht