Twintig jaar na de verwerping van de Grondwet voor Europa is de conclusie gerechtvaardigd dat de EU een eigen stelsel van democratie voor haar functioneren als Unie van staten en burgers heeft ontwikkeld. De lidstaten hebben hun samenwerkingsverband ingericht als een unie van democratische staten die zelf ook op democratische grondslag werkt.1 Illiberale partijen in Europa en Nederland willen de EU reduceren tot een ondemocratische organisatie van onvrije staten. De komende kabinetsperiode moet blijken of het nieuwe idee van Europa stand houdt en verstevigd kan worden.
Driemaal geen scheepsrecht
De verwerping van de omstreden ‘Grondwet voor Europa’ door de Franse en Nederlandse kiezers in 2005 vormt de derde afwijzing van het concept van de EU als een federale staat waarin de deelnemende landen op moeten gaan. De weigering van de Franse Nationale Vergadering in 1954 om het Verdrag voor een Europese Defensie Gemeenschap in behandeling te nemen werd in de beginjaren van de naoorlogse samenwerking gezien als een geduchte tegenslag voor de realisering van de Europese droom. Ontnuchterd besloten de 6 lidstaten van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal tot een sectorale aanpak en richtten in 1957 de Europese Economische Gemeenschap alsmede Euratom op. In de preambule van het Verdrag van Rome uit 1957 omschreven zij hun doel als de vorming van ‘een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’.2
Hoewel de Britse premier Major na de onderhandelingen over de oprichting van de EU bij thuiskomst verkondigde dat hij de vorming van een federale staat had voorkomen (F-off), werd het Verdrag van Maastricht uit 1992 ook in academische kringen gezien als opmaat voor de Verenigde Staten van Europa.3 Tijdens de publieke debatten die in Denemarken ter voorbereiding van het referendum over het nieuwe verdrag werden gehouden, trad de vrees van Deense kiezers aan het licht dat het voorgestelde burgerschap van de EU een eerste stap in de richting van de opheffing van hun land zou vormen. Na de verwerping van het Verdrag van Maastricht bedong de Deense regering de schriftelijke garantie van ‘Brussel’ dat het burgerschap van de Unie niet in de plaats van, maar naast de nationale status zou komen.4 Het Deense electoraat stemde vervolgens met de oprichting van de Unie in en de verklaring over het EU-burgerschap ligt in artikel 9 VEU verankerd. Het duale burgerschap van de Unie vormt de basis voor het functioneren van de EU als een democratische Unie van democratische Staten.
Achteraf bezien wekt het verbazing dat de regeringsleiders van de lidstaten in 2004 geen lering uit de Deense episode trokken. Ze legden het nieuwe verdrag dat na de uitbreiding met 10 nieuwe lidstaten nodig was, aan hun parlementen en/of bevolkingen voor als de Grondwet voor Europa en liepen opnieuw in hun eigen val. Grondwetten worden in het taalgebruik geassocieerd met staten en de aanduiding van het nieuwe verdrag als een ‘grondwet’ versterkte de argwaan bij burgers dat hun land zou opgaan in een Europese Superstaat. De afwijzing van de ‘grondwet’ was zo fundamenteel dat de schade dit keer niet met een toezegging verholpen kon worden en er een periode van bezinning afgekondigd moest worden.
Absolute soevereiniteit
De belangrijkste reden waarom Europa het hoofd drie keer tegen dezelfde steen stiet, ligt in de door voor- en tegenstanders van Europese samenwerking gedeelde vooronderstelling dat een democratisch bestuursstelsel alleen mogelijk is binnen een soevereine staat. Volgens het denkmodel dat sinds het begin van de moderne tijd aan de algemene staatsleer ten grondslag ligt, dienen staten absolute soevereiniteit te genieten.5 Dit uitgangspunt, dat als reactie op de staatkundige chaos van de middeleeuwen begrepen kan worden, brengt met zich mee dat staten geen hogere macht boven zich hoeven te erkennen en dat een inbreuk op hun soevereiniteit als een reden voor oorlog beschouwd kan worden. De consequentie van deze benadering voor de Europese integratie is dat het samenwerkingsverband voor een dilemma staat: het uiteindelijke doel ervan ligt ofwel in de vorming van een overkoepelende Europese staat of in die van een verbond van vrije Europese staten. In het eerste geval ligt de soevereiniteit bij de federale staat Europa en in de tweede bij elk der deelnemende staten afzonderlijk. Tertium non datur: andere mogelijkheden zijn er niet!
De huidige impasse
Tachtig jaar later is de politieke situatie in Europa haast onherkenbaar veranderd. Het tot ondergang gedoemde Avondland is uit de as herrezen en heeft zichzelf opnieuw uitgevonden. Het continent wordt niet meer door een IJzeren Muur in tweeën verdeeld. De EGKS van 6 landen is uitgegroeid tot een Europese Unie van 27 lidstaten en ruim 450 miljoen burgers. De Russische invasie van Oekraïne versterkt de wens van kandidaat-landen om zo snel mogelijk tot de EU toe te treden. Ondanks al deze fundamentele ontwikkelingen verkeert het debat over de toekomst van Europa nog steeds in dezelfde impasse. De Britse auteur Bellamy ontwikkelt als aanhanger van het republican intergouvernmentalism in zijn ‘Taking Back Control’ uit 2020 de gedachte dat de EU niet democratisch zou moeten functioneren omdat ‘de Europese democratie de democratieën van de lidstaten uitholt’.6 Hoewel hij zich kritisch over de Brexit en de Britse uittreding uit de EU uitlaat, ziet hij slechts toekomst voor de Unie als een traditionele organisatie van staten. Aan de andere kant van het spectrum betogen Guérin en Alemanno in afzonderlijke publicaties dat Europa een republiek moet worden of zich tot een People’s Republic of Europe moet ontwikkelen.7 De overeenkomst tussen beide uitersten is dat zij soevereiniteit onveranderd als een absoluut begrip beschouwen.
Naar nieuwe woorden
Het academisch debat heeft zich zelden zo van de politieke werkelijkheid verwijderd als in het geval van de EU aan het begin van de 21e eeuw. Dat loopt des te meer in het oog, omdat het beweerde ‘Europese dilemma’ eenvoudig doorgeprikt kan worden. De EU is geen organisatie van staten omdat de Unie ook uit burgers bestaat. Zij kan evenmin als een staat worden omschreven aangezien de soevereiniteit in de Unie bij de lidstaten ligt. Volgens artikel 1 VEU hebben de lidstaten hun Unie opgericht teneinde gezamenlijke doelstellingen te realiseren. Artikel 4 benadrukt dat de Unie de nationale identiteiten van de lidstaten en hun essentiële staatsfuncties moet respecteren. Bevoegdheden die niet aan de Unie zijn overgedragen blijven derhalve bij de lidstaten. Deze constructie verklaart waarom de EU geen verzoek om als lid tot de Verenigde Naties te worden toegelaten heeft gedaan of zal doen. De Unie mist de wil een staat te zijn. Kandidaat-lidstaten die hun recht op zelfbeschikking recent hebben verwerkelijkt of nog bezig zijn hun onafhankelijkheid en territoriale integriteit te bevechten, hebben evenmin de intentie die verworvenheden meteen weer op te laten gaan in een nieuw overkoepelend staatsverband. Wetenschappers die zich vanuit hun diverse vakgebieden met de bestudering van het ongekende Europese samenwerkingsverband bezig houden, dienen zich daarom te realiseren dat de EU een fundamenteel andere structuur heeft geschapen. Die constructie kan niet langer met de aanduiding van een organisatie sui generis afgedaan worden. De noodzaak om het nieuwe idee van Europa onder woorden te brengen klemt in het bijzonder, omdat de EU en haar democratische verworvenheden zó onder druk staan dat de Franse president Macron er aan de vooravond van de recente Europese verkiezingen voor heeft gewaarschuwd dat de Unie ‘mortelle’ is.8
De theorie van democratische integratie
Deze conclusie brengt met zich mee dat het traditionele paradigma van staten en diplomaten in de studie van de EU vervangen moet worden door het burgerlijke perspectief van democratie en rechtsstaat. De Europese Unie is de enige internationale organisatie die niet alleen door staten wordt gevormd, maar waar ook burgers deel van uitmaken. Deze constructie is niet door het uitspreken van een toverspreuk of een bliksemslag tot stand gebracht, maar is in de loop der decennia van onderop tot stand gekomen. Na de twee wereldoorlogen van de twintigste eeuw wilden de mensen in Europa geen oorlog meer (nie wieder Krieg). Dat doel kon alleen worden bereikt door het beginsel van absolute soevereiniteit dat in dertig jaar twee keer absolute vernietiging over Europa had gebracht, in te ruilen voor een door samenwerking gegarandeerde vrede. Het besluit van de 6 stichterstaten van de huidige EU om het beheer over de voor oorlogsvoering noodzakelijke grondstoffen (kolen en staal) over te dragen aan een gezamenlijke organisatie, had niet alleen grote praktische gevolgen maar was ook voor de theorie betreffende het leerstuk van internationale betrekkingen van doorslaggevend belang. Europese samenwerking is geen zero sum-game meer, waarin de winst voor de ene partij noodzakelijkerwijs in een verlies voor de andere resulteert, maar gaat om de gezamenlijke realisering van gedeelde doelstellingen. De ambitie van de deelnemende staten was en is om een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen. De theorie van democratische integratie is derhalve gebaseerd op de hypothese dat, als twee of meer democratische staten de uitoefening van soevereiniteit op een steeds groeiend aantal terreinen met elkaar delen ten einde gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren, hun organisatie ook democratisch dient te zijn.9 Zo bezien hoeft de federale roeping die Europa na de twee wereldoorlogen van het begin van de 20e eeuw volgde, dus geenszins uit te monden in de vorming van één overkoepelende Europese staat, waarin de oorspronkelijke landen opgaan en verdwijnen. De nieuwe vraag die voorbij het dilemma beantwoord moet worden, luidt of en, zo ja, hoe een organisatie van democratische staten zelf ook democratisch kan functioneren.10
Het nieuwe idee van Europa
Wanneer de ontwikkeling van de EU en haar voorlopers vanuit dit perspectief wordt geanalyseerd, krijgt het streven naar een steeds hechter verbond een eigen dynamiek. Het nieuwe idee van Europa kan aan de hand van de achtereenvolgende stappen in het integratieproces ontvouwd worden als een vastberaden poging om het democratisch tekort op te heffen. Wat in theorie onmogelijk was, werd in de praktijk verwezenlijkt. De symbolische stap die de lidstaten na de breuk met het Westfaalse denkmodel en de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap zetten, was dat zij zichzelf in de Verklaring over Europese Identiteit uit 1973 omschreven als een Unie van democratische Staten.11
Al hun goede bedoelingen ten spijt, beschikten de lidstaten niet over een blauwdruk voor de verwezenlijking van hun plannen. Wat hen voor ogen stond, was niet eerder gedaan! Hun aanpak werd daarom gekenmerkt door de behoedzaamheid die nodig was om voldoende vertrouwen in elkaar en in hun organisatie te scheppen teneinde de volgende stap te zetten.12 Ze begonnen met de omvorming van de Parlementaire Vergadering van de Gemeenschappen tot een rechtstreeks gekozen parlement. De eerste directe EP-verkiezingen werden in 1979 gehouden. Als gevolg van de uitbreiding van de organisatie besloten de lidstaten in het volgende decennium tot invoering van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheden. De oprichting van de EU in 1992 ging gepaard met de invoering van het burgerschap van de Unie. In het Verdrag van Amsterdam uit 1997 legden de lidstaten hun gemeenschappelijke waarden vast die nu in artikel 2 VEU zijn opgenomen. De kersverse burgers van de Unie kregen hun Magna Charta in de vorm van het Handvest van de Grondrechten van de EU dat in 2000 werd geproclameerd. Deze mijlpalen op de weg naar het steeds hechtere verbond boden voldoende zekerheid om na de verwerping van de zogenoemde Grondwet voor Europa een nieuw verdrag te sluiten. Het Verdrag van Lissabon uit 2007 bevestigt het definitieve afscheid van het klassieke denkmodel door de EU in te richten als een democratie zonder er een staat van te maken. In zijn uitleg van het Verdrag stelt het EU Hof van Justitie vast dat de EU zich heeft ontwikkeld van een unie van democratische staten naar een ‘unie van democratische staten die zelf ook een democratie vormt’. Het Hof benadrukt daarbij dat de lidstaten - anders dan in theorie was voorzien - eerst overeenstemming over hun gezamenlijke waarden hebben bereikt en dat ze die waarden vervolgens op hun organisatie hebben toegepast.13 Zo zijn ze niet alleen het democratische tekort te boven gekomen maar hebben ze ook een eigen transnationaal model van democratie in het leven geroepen.
Het nieuwe idee van Europa heeft zich zó geleidelijk in de werkelijkheid gemanifesteerd dat het door politici en wetenschappers die door de oude bril naar de EU kijken, niet wordt waargenomen. Vanuit het interne perspectief van de burgers kan de EU echter in heldere termen omschreven worden als een democratische unie van democratische staten. Tegelijkertijd laat de Unie zich uit het oogpunt van internationaal recht en global governance als een democratische internationale organisatie identificeren. De EU is de enige organisatie van staten die ook uit burgers bestaat en die democratisch wil functioneren. De twee nieuwe begrippen zijn keerzijden van één medaille. Het enkele feit dat de EU nu in wetenschappelijke termen gevat kan worden, betekent uiteraard niet dat de Unie af, klaar of voltooid zou zijn. Een heldere omschrijving en een goed begrip van de EU vormen echter wel essentiële voorwaarden om de tekortkomingen ervan onder ogen te zien en de verworvenheden van het samenwerkingsverband te beschermen.
Tegenkrachten
Het is historisch gezien ronduit onwaarschijnlijk dat de transformatie van Europa van desolaat strijdtoneel tot democratisch huis zou zijn verlopen zonder tegenkrachten op te roepen. De monetaire crisis die kort na de invoering van de euro uitbrak, vormde een overduidelijk signaal dat de financiële markten en de politieke wereldmachten het Europese experiment met gedeelde soevereiniteit niet zonder slag of stoot zouden accepteren. De fnuikende gevolgen van de patstelling in het ideologische debat over de aard van de EU traden in de aanloop naar het Britse referendum over de uittreding op de meest pijnlijke wijze aan de dag. De voorstanders van samenwerking bleken niet in staat om het nieuwe idee van de EU te verdedigen tegen de aantijgingen dat de Unie een SuperStaat, een moderne Leviathan of ‘het Vierde Rijk’ zou vormen. Zij lieten tot hun eigen schade na om aan te tonen dat de EU de constitutionele democratieën van de lidstaten niet uitholt, maar die juist versterkt.14
Deze onmacht werkt tot op de dag van vandaag door. De nieuwe politieke partij die Orbán, Le Pen en Wilders na de verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 2024 onder de misleidende naam ‘Patriotten voor Europa’ hebben opgericht, schildert de EU opnieuw als een Europese centrale staat af.15 Onder het mom van bestrijding van een dictatuur willen zij het Europees Parlement & het EU Hof van Justitie afschaffen en de EU terugbrengen tot een ondemocratische organisatie van onvrije staten. Het Europees Parlement heeft in de constitutieve vergadering van juli duidelijk stelling genomen door de ‘Patriotten’ geen vertrouwensposities te verlenen, van waaruit zij het plan om ‘Europa kapot te maken’ zouden kunnen uitvoeren.16 Deze stap in de goede richting betekent natuurlijk niet dat het EP nu op zijn ideologische lauweren kan gaan rusten. Het zal, in tegendeel, de komende legislatuur alle zeilen moeten bijzetten om zich te ontwikkelen tot de voorvechter van de constitutionele democratie in de EU en de lidstaten. De belangrijkste uitdaging op dit terrein is om de procedure van artikel 7 VEU die ten doel heeft de respectering van de beginselen van de rechtsstaat door de lidstaten te verzekeren, uit de intergouvernementele sfeer te halen. Het politieke gegeven dat de Europese Raad en de Raad van de EU de dringende verzoeken van het EP in de wind hebben geslagen om het roulerende Voorzitterschap van de Raad niet aan Orbán toe te vertrouwen, spreekt boekdelen!
De Nederlandse spagaat in Europa
Geert Wilders en zijn PVV nemen onder de leden van de Patriotten voor Europa een bijzondere plaats in. Wilders is de enige leider van een partij zonder leden. Het gegeven dat er in de PVV geen democratische besluitvorming mogelijk is, verschaft Wilders aanzien onder zijn geestverwanten. In de weerbarstige praktijk van het Nederlands bestuur blijkt het concept van een partij zonder leden echter ook keerzijdes te hebben. De PVV kan amper kandidaten leveren voor de bestuurlijke functies, waar de partij op grond van de verkiezingen van november 2023 aanspraak op kan maken. De wijze waarop de door Wilders naar voren geschoven informateur, zijn minister van Asiel en Migratie en zijn staatssecretaris voor Openbaar Vervoer en Milieu zich van hun taken hebben gekweten en kwijten, is ronduit amateuristisch.
Het is in dit licht des te opmerkelijker dat de drie coalitiegenoten van de PVV in het huidige kabinet Schoof ervoor gekozen hebben om toch met Wilders in zee te gaan. De VVD, het NSC en de BBB maken ieder voor zich in het Europees Parlement deel uit van partijen die de pro-democratische coalitie van de meerderheid vormen. De VVD is de enige liberale partij uit de lidstaten van de EU die de Europese koers van de Alliance of Liberals and Democrats for Europe (ALDE) doorkruist en een lid van de Patriots for Europe in eigen land aan de macht helpt. De motivering dat ‘de VVD nu eindelijk eens plannen kan implementeren die met een centrum-coalitie niet mogelijk zijn’, kan in het licht van de anti-democratische doelstellingen van de PVV en de Patriots for Europe geen stand houden.
De stelling dat het onverstandig is om het kleinere gewin boven het hogere doel te stellen gaat voor het kabinet Schoof in het bijzonder op omdat Wilders en zijn PVV de beweerde asielcrisis willen gebruiken als breekijzer om de grondslagen van de Nederlandse constitutionele democratie te ondermijnen. Wanneer de huidige influx van asielzoekers die in de maand juni volgens gegevens van de IND welgeteld 2.040 personen bedroeg, zou volstaan om de Vreemdelingenwet op te schorten en het staatsnoodrecht in te roepen, kan het parlement vervolgens ook buitenspel worden gezet bij de stikstofproblematiek, de woningnood en, zo men wil, het oplopende begrotingstekort.17 Het door Wilders zo bewonderde Hongarije vormt het toonbeeld van de illiberale autocratie waar democratische staten in kunnen belanden wanneer zij zich op deze glijdende schaal begeven.
De tactiek die Wilders in Nederland toepast, maakt onderdeel uit van de strategie der Patriots for Europe om de EU terug te brengen van een democratische Unie van democratische Staten tot een ondemocratische organisatie van onvrije staten. Door een Hoofdlijnenakkoord met de PVV te sluiten en dat in een Regeerprogramma uit te werken, hebben zijn coalitiegenoten in het kabinet Schoof zichzelf in een onhoudbare spagaat gebracht. Het unieke kenmerk van een democratische Unie van democratische Staten is dat de democratieën van de lidstaten en die van de Unie met elkaar verweven zijn. Dat maakt het voor de huidige liberale en christen-democratische regeringspartijen principieel onmogelijk om in Brussel steun te verlenen aan een pro-Europese coalitie en in eigen land Wilders in staat te stellen de nationale democratie te ontwrichten.
Conclusie
De Europese Unie beschikt over een eigen model van democratie dat omschreven kan worden als een democratische Unie van democratische Staten. Populistisch nationalistische partijen willen de Europese democratie ontmantelen door het Europees Parlement op te heffen. De theorie van democratische integratie biedt de EU een politieke filosofie om haar constitutionele verworvenheden te beschermen en uit te bouwen. Zo bezien vormt het debat over de afkondiging van de noodtoestand in Nederland een toetssteen voor de weerbaarheid van de Europese democratie.
Afbeelding: Pixabay
Voetnoten
1 J. Hoeksma, 'Juridische grondslagen van Europese democratie', NJB 2021/1884
2 https://uitgeverijprometheus.nl/boeken/reis-naar-het-continent-paperback/
3 R. Fernhout, De Verenigde Staten van Europa zijn begonnen, maar voor wie? Zwolle 1992
4 https://metadata.isbn.nl/1354637/the-case-bundesverfassungsgericht-versus-eu-court-of-justice.html
5 https://www.dbnl.org/tekst/trom003wete02_01/trom003wete02_01_0020.php
6 https://revistaidees.cat/en/recuperar-el-control/
7 https://carnegieendowment.org/research/2018/12/beyond-consultations-reimagining-eu-participatory-politics?lang=en¢er=europe
8 https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2024/04/24/discours-sur-leurope
9 https://metadata.isbn.nl/1302755/european-democracy.html
10 Deze vraag werd een halve eeuw eerder al opgeworpen door P.J.G. Kapteyn, Internationale en supranationale variaties op een parlementair-democratisch thema, Utrecht 1964. https://kalypsonicolaidis.com/wp-content/uploads/2015/02/2013_TheIdeaofDemoicracy.pdf
11 https://www.cvce.eu/content/publication/1999/1/1/02798dc9-9c69-4b7d-b2c9-f03a8db7da32/publishable_en.pdf
12 https://www.boom.nl/bestuurskunde/100-14011_De-Democratisering-van-de-Europese-Unie
13 https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=D8EBCEEA12A634ED5D1642AFC2A2786A?text=&docid=254061&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3345918
14 https://www.njb.nl/blogs/rechtsstaatstoets-constitutioneel-keerpunt-eu/
15 https://www.vlaamsbelang.org/sites/default/files/2024-07/Manifesto.pdf
16 https://www.volkskrant.nl/politiek/nieuwe-grote-coalitie-in-europees-parlement-beteugelt-opmars-extreemrechts~bd652b51/
17 https://www.njb.nl/blogs/de-asielcrisis-wat-zegt-het-kabinet-nu-eigenlijk/
