1. Inleiding

In een brief van 18 september 2018 trekt het Tweede Kamerlid Buitenweg (GroenLinks) het voorstel constitutionele toetsing door de rechter (voorheen: het voorstel-Halsema) in.¹ Dit werpt een interessante rechtsvraag op: kan een initiatiefnemer een voorstel in tweede lezing intrekken? In par. 2 breng ik kort de loop van het voorstel-Halsema in kaart. In par. 3 schets ik het grondwettelijk kader en de praktijk in verband met een intrekking in tweede lezing. In par. 4 beargumenteer ik dat de rechtsvraag ontkennend moet worden beantwoord.

2. De gang van zaken rondom het voorstel-Halsema

Femke Halsema maakte in april 2002 een voorstel aanhangig om rechterlijke toetsing van wetten mogelijk te maken aan enkele klassieke grondrechten.² Op 25 februari 2009 kwam er conform artikel 137 lid 1 Gw een wet tot stand, die de verklaring bevat dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet. Vervolgens volgde er op grond van artikel 137 lid 3 Gw een ontbinding van de Tweede Kamer. Daarna kwam de Tweede Kamer tussen 2010 en 2012 en tussen 2012 en 2017 niet tot een afronding. Na de verkiezingen van maart 2017 ligt het voorstel er nog.

Om die reden heeft de Voorzitter van de Tweede kamer op 4 juli 2017 voorlichting gevraagd aan de Afdeling Advisering van de Raad van State (hierna: de Raad van State) met de vraag: mag de huidige Tweede Kamer de behandeling van het voorstel continueren? Deze voorlichting verscheen eind september 2017. De Raad van State stelde vast dat het aspect van kiezersraadpleging door middel van ontbindingsverkiezingen geen betekenis meer heeft in deze procedure.³ De Raad van State stelde vervolgens dat het voorstel als vervallen moet worden verklaard.⁴ Buitenweg ziet naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State geen heil meer in het voorstel en trekt het in.

3. Het grondwettelijk kader en de praktijk

Over het grondwettelijk kader kan ik kort zijn. De verklaringswet die op 25 februari 2009 tot stand is gebracht, bevat de verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet. Op grond van artikel 137 lid 1 Gw én op basis van deze verklaringswet zelf, zal een voorstel in tweede lezing worden overwogen. Vervolgens geeft ook artikel 137 lid 4 Gw dwingend aan dat beide kamers het voorstel tot verandering overwegen.

Bovendien is de geldende opvatting dat de indiening in tweede lezing obligatoir is. De regering nam in 1976 duidelijk het standpunt in dat er hier een verplichting tot indiening geldt.⁵ Deze verplichte indiening houdt verband met de overweging die in tweede lezing dient plaats te vinden. ‘Overwegen’ betekent van oudsher dat de Tweede Kamer beraadslaagt over het voorstel én daarover stemt.

De praktijk laat overigens een tweetal voorbeelden zien waar intrekking in de tweede lezing wél plaatsvond. In 1971 werden er twee voorstellen ingediend in tweede lezing door het kabinet-De Jong. Omdat er ook twee parallelle initiatiefvoorstellen aanhangig waren in tweede lezing die soortgelijke voorstellen inhielden, trok de regering deze regeringsvoorstellen in.⁶ Deze twee intrekkingen verhinderden echter dus niet dat de Staten-Generaal de (initiatief)voorstellen kon overwegen.

4. Argumentatie

De intrekking van het herzieningsvoorstel door GroenLinks is ongrondwettig. Artikel 137 lid 1 en 4 Gw leggen namelijk de verplichting op dat een voorstel in tweede lezing overwogen zal worden. Het intrekken van een voorstel druist in tegen deze bepaling, want over het voorstel kan de Tweede Kamer dan niet meer beraadslagen en stemmen. De stelling dat een voorstel in tweede lezing niet ingetrokken kan worden, blijkt verder uit de Handelingen bij de grondwetsherziening van 1983. Regeringscommissaris Simons stelde op 11 november 1981 dat een intrekking door de regering niet mogelijk is, omdat de regering dan een uitspraak van de Kamers verhindert.⁷ Dat het bij het voorstel-Halsema gaat om een initiatief van de Tweede Kamer maakt dat niet anders. Ook bij een initiatiefwetsprocedure is een wet in eerste lezing tot stand gekomen die aangeeft dat een verandering in de Grondwet in overweging zal worden genomen. Buitenweg zou nog kunnen betogen dat artikel 86 lid 2 Gw haar het recht geeft voor een initiatiefnemer het voorstel in te trekken. Hier speelt echter dat artikel 137 lid 4 Gw een lex specialis is op dit punt.⁸

5. Wat nu?

GroenLinks heeft een intrekkingsbrief gestuurd. Dat wil niet zeggen dat het voorstel nu daadwerkelijk ingetrokken is, omdat deze intrekking niet conform de Grondwet is. Daar zal de Tweede Kamer zelf over hebben te oordelen. De Tweede Kamer kan beslissen dat deze intrekking ongrondwettig is. Dat is niet onwaarschijnlijk. De Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken geeft immers in een brief van 27 september 2018 aan dat de intrekking door Buitenweg strijdig is met de grondwettelijke overwegingsplicht in tweede lezing.⁹ Haar suggestie om het voorstel als vervallen te verklaren,¹⁰ past echter evenmin bij deze overwegingsplicht.¹¹

Het meest zuiver is als de Tweede Kamer (alsnog) het voorstel op de agenda zet, in stemming brengt en op procedurele gronden verwerpt. Een verdere inhoudelijke beraadslaging en stemming over het voorstel strookt volgens velen niet met het aspect van kiezersraadpleging zoals neergelegd in artikel 137 lid 3 Gw. Zo komt de Tweede Kamer haar overwegingsplicht na.

Mr. drs. T.E.J.H. van Gennip is docent en promovendus bij de vaksectie staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

1. Kamerstukken II 2018/19, 32334, 12.
2. Kamerstukken II 2001/02, 28331. In tweede lezing is het nummer: Kamerstukken II 32334. Later namen de leden Van Tongeren en Buitenweg het voorstel van Halsema over.
3. Kamerstukken II 2017/18, 32334, 11, p. 6. Op deze stelling ga ik nu niet in, omdat dit hier de kwestie niet is. 
4. Kamerstukken II 2017/18, 32334, 11, p. 5-6. De voorlichting van de Raad van State is op het punt van de vervallenverklaring curieus, omdat 1. de Grondwet helemaal niet voorziet in een valbijlprocedure en 2. de Raad van State zelf stelt dat het voorstel in tweede lezing overwogen moet worden. Dat betekent dat de Tweede Kamer de verplichting heeft om over het voorstel te beraadslagen én daarover te stemmen. De figuur van een vervallenverklaring is ook om andere redenen omstreden, zie voor verdere kritiek: R.J.B. Schutgens, ‘De ontbinding ontleed’, AA 2018, p. 64-66.
5. Zie Kamerstukken II 1976/77, 14213, 3, p. 7; Kamerstukken I 1979/80, 14123, 102, p. 8-9. 
6. Kamerstukken II 1971/72, 11306 en 11308, 4.
7. Simons reageerde overigens naar aanleiding van de kwestie of bij splitsing van een voorstel (op grond van art. 137 lid 5 Gw) een afgesplitst deel kan worden ingetrokken. Zie Handelingen II 1981/82, 13, p. 294-297.
8. Bovendien schrijft art. 137 lid 4 Gw strikt genomen geen wetsvorm voor. Dat maakt dat van bepalingen als art. 86 lid 2 Gw afgeweken kan worden.
9. Kamerstukken II 2018/19, 32334, 13, p. 1.
10. Kamerstukken II 2018/19, 32334, 13, p. 2.
11. Op 9 oktober 2018 heeft de Tweede Kamer overeenkomstig de brief van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken besloten dat het voorstel moet worden geacht te zijn vervallen.

Afbeelding: Flickr